Zur Entwicklung des Versammlungsrechts im Lichte der Föderalismusreform I

Von Prof./LRD a.D. Hartmut Brenneisen, Preetz/Worms

4 Umsetzung in den Ländern

Nachdem die Länder das Recht zur Gesetzgebung für den Bereich des Versammlungswesens erhalten haben, stellt sich die Frage nach der Umsetzung dieser neuen Kompetenz. Hier ist ein ausgesprochen uneinheitliches Bild festzustellen, das keinesfalls durch wünschenswerte Harmonisierungsbestrebungen geprägt ist. Insbesondere die dem MEVersG¹⁶ nachgebildeten und sehr liberalen VersFG in Schleswig-Holstein, Berlin und Hessen heben sich als ausgewiesenes „Grundrechtsgewährleistungsrecht“ z.T. deutlich von den übrigen Rechtsnormen ab.¹⁷

4.1 Bayern (BayVersG)

Am zügigsten ist die vollständige Umsetzung des Gesetzesvorbehalts in Bayern erfolgt, wo eine erste Fassung des BayVersG bereits am 1.10.2008 in Kraft getreten ist.¹⁸ Allerdings wurde dagegen Verfassungsbeschwerde erhoben und durch die Regierungsbeteiligung der FDP in der 16. LP schien die Zukunft des Gesetzes vollkommen offen. Die Koalitionsvereinbarung stellte zumindest konkrete Änderungen in Aussicht. Durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung wurde durch das BVerfG am 17.2.2009 sodann die Anwendung mehrerer Bestimmungen des BayVersG eingeschränkt.¹⁹ Folgerichtig hat daraufhin der Landesgesetzgeber ein Änderungsgesetz verabschiedet, das am 1.6.2010 in Kraft trat und eine deutliche Liberalisierung der legislatorischen Vorgaben darstellt.²⁰ Am 23.11.2015²¹ ist schließlich eine weitere Anpassung des bereichsspezifischen Normengefüges erfolgt. Damit war nunmehr u.a. eine Verschärfung des Schutzwaffen- und Vermummungsverbotes verbunden. Schließlich kam es durch Gesetze vom 26.3.2019 und 23.7.2021 zu redaktionellen Anpassungen.²²

4.2 Berlin (VersFG BE)

In Berlin wurde mit der Verabschiedung des Gesetzes über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23.4.2013²³ zunächst ein Sonderweg beschritten und lediglich § 19a BVersG ersetzt. Die Notwendigkeit dazu ergab sich nicht zuletzt aus der Rechtsprechung,²⁴ durch die eine Bildübertragung nach dem Kamera-Monitor-Prinzipmangels Ermächtigungsgrundlage als rechtswidrig bewertet wurde. Trotz bestehender Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieser systematischen Verschränkung²⁵ hat der VerfGH Berlin die grundsätzliche Zulässigkeit bestätigt.²⁶ Dennoch ist ihre Sinnhaftigkeit fraglich. Mit dem Koalitionsvertrag für die 18. LP wurde daher folgerichtig die Schaffung eines Vollgesetzes vereinbart. Das VersFG BE wurde schließlich am 11.2.2021 verabschiedet.²⁷ Diese Entscheidung stellt einen schlüssigen und zukunftsweisenden Schritt für Berlin dar. Die alleinige Normierung informationeller Eingriffsakte in einem fragmentarischen Teilgesetz hatte zuvor zu einer rechtlichen Gemengelage geführt und wurde berechtigt kritisiert. Dies gilt gerade für die Bundeshauptstadt Berlin, die zugleich treffend als „Demo-Hauptstadt“ Deutschlands bezeichnet wird.²⁸ Das vorliegende Gesetz ist klarer gefasst als das überkommene BVersG sowie die meisten vorliegenden LVersG. Dennoch kann von dem angestrebten Modellcharakter keine Rede sein, weil inhaltliche und redaktionelle Mängel nicht zu übersehen sind. Hinzu kommt, dass mit einigen Regelungen wie z.B. der Veröffentlichungspflicht nach § 12 Abs. 8 VersFG BE ein problematischer Weg beschritten und der vorliegende sowie der föderalen Staatsordnung geschuldete Flickenteppich ohne Not ausgeweitet wird.²⁹ Im Koalitionsvertrag für die 19. LP³⁰ ist nunmehr u.a. eine Evaluation des VersFG BE bis Mitte 2024 sowie eine Aufnahme des Schutzgutes der „öffentlichen Ordnung“ angekündigt worden.³¹

4.3 Brandenburg (BbgGräbVersammlG)

Brandenburg hatte als erstes Land auf die neue versammlungsrechtliche Option reagiert, mit dem GräbVersammlG allerdings lediglich einen unbedeutenden Teilbereich geregelt und ausschließlich § 16 BVersG durch Landesrecht ersetzt.³² Durch § 1 Abs. 1 BbgGräbVersammlG wurden das Verbot für öffentliche Versammlungen und Aufzüge auf Gräberstätten und in deren unmittelbarer Nähe ausgesprochen und durch § 1 Abs. 2 BbgGräbVersammlG der zuständigen Behörde Ausnahmeregelungen von diesem Verbot ermöglicht. Die Regelung steht insofern in unmittelbarer Nähe zu Aspekten der Erlaubnisfreiheit und Zulässigkeit von Versammlungen auf öffentlichen Verkehrsflächen im Privateigentum. Zu weiteren Änderungen liegen bisher keine öffentlich zugänglichen Aussagen vor.

4.4 Hessen (HVersFG)

Am 4.11.2022 ist durch die Hessische Landesregierung der Entwurf zu einem HVersFG vorgelegt worden.³³ Nach Erster Lesung im Landtag wurde der Gesetzentwurf dem Innenausschuss überwiesen, der nach Durchführung eines Anhörungsverfahrens und unter Berücksichtigung mehrerer Änderungsanträge³⁴ am 9.3.2023 eine Beschlussempfehlung ausgesprochen hat.³⁵ Am 21.3.2023 kam es zur Zweiten Lesung mit nachfolgender Verabschiedung. Das am 4.4.2023 in Kraft getretene und bis zum 31.12.2030 befristete Gesetz³⁶ versteht Versammlungen in Anlehnung an den MEVersG sowie die liberalen Normen in Schleswig-Holstein und Berlin als besonderen Ausdruck der Freiheitsausübung und das Regelungsgefüge nicht allein als Gefahrenabwehr- sondern auch als Grundrechtsgewährleistungsrecht.³⁷ Dies ergibt sich bereits aus den abgestuften Eingriffsvoraussetzungen sowie der deutlichen Hinwendung zu einer Entkriminalisierung des Versammlungsgeschehens. Dennoch können auch im letzten bisher verabschiedeten bereichsspezifischen Landesgesetz nicht alle Regelungen vollständig überzeugen.³⁸ Zudem wurde bereits während der Zweiten Lesung Klage vor dem Staatsgerichtshof angekündigt.³⁹

4.5 Niedersachsen (NVersG)

Am 5.10.2010 hat der Niedersächsische Landtag von seiner Ersetzungsbefugnis aus Art. 125a GG Gebrauch gemacht und ein als Vollgesetz ausgestaltetes NVersG verabschiedet.⁴⁰ Eine Verfassungsbeschwerde wurde nicht zur Entscheidung angenommen.⁴¹ Von besonderer Relevanz ist, dass ergänzend Art. 8 GG in § 10 NPOG zitiert wird und damit eine subsidiäre Anwendung des allgemeinen Polizeirechts im Versammlungsgeschehen in Betracht kommt.⁴² Durch Gesetz vom 6.4.2017 wurde das NVersG fortgeschrieben⁴³ und damit ausweislich der Koalitionsvereinbarung für die 17. LP das Ziel verfolgt, „das Versammlungsrecht noch bürgerfreundlicher zu gestalten.“⁴⁴ U.a. stellte die Missachtung einer vollziehbaren Anordnung zum Vermummungsverbot nur noch Verwaltungsunrecht gem. § 21 Abs. 1 Nr. 15 NVersG dar. Allerdings wurde von den regierungstragenden Fraktionen der 18. LP das NVersG am 20.5.2019 erneut modifiziert⁴⁵ und im Hinblick auf das Vermummungsverbot die ursprüngliche Fassung aus dem Jahr 2010 wiederhergestellt.

4.6 Nordrhein-Westfalen (VersG NRW)

Dem Koalitionsvertrag für die 17. LP folgend hat die Landesregierung am 21.1.2021 den Entwurf zur Einführung eines VersG NRW eingebracht.⁴⁶ Zuvor war bereits die Fraktion der SPD mit dem Entwurf eines VersFG NRW initiativ geworden.⁴⁷ Beide Vorlagen enthalten überzeugende Ansätze und stellen Verbesserungen dar.Dabei ist die Vorlage der Landesregierung eher restriktiv gefasst und betrachtet die Sanktionierung von Rechtsverstößen als bedeutsames Instrument im Versammlungsgeschehen. Ahndungsnormen werden als wichtiges Mittel bezeichnet, um „jedenfalls nachträglich die Verbindlichkeit der Verwaltungsakte und sonstigen behördlichen Ge- und Verbote zu verdeutlichen“.⁴⁸ Inhaltlich weicht der Entwurf im Gegensatz zur SPD-Vorlage indes von den freiheitsbetonenden Landesgesetzen in Schleswig-Holstein, Berlin und Hessen ab. Nach Anhörungsverfahren und Ausschussberatungen erfolgte am 15.12.2021 in der Zweiten Lesung die Ablehnung der SPD-Vorlage, während der Entwurf der Landesregierung in der Fassung der Beschlüsse des Innenausschusses⁴⁹ angenommen wurde. Das Gesetz ist seit dem 18.12.2021 geltendes Recht. Es stellt ein Normengefüge mit Licht und Schatten dar. Überzeugend sind z.B. der konkret definierte Regelungsbereich einschließlich der Wirksamkeit bei nichtöffentlichen Versammlungen (§ 2 VersG NRW), eine eingefügte Transferklausel in das allgemeine Polizeirecht (§ 9 VersG NRW), die Berücksichtigung von öffentlichen Verkehrsflächen in Privateigentum (§ 21 NRW) sowie eine Berichts- und Evaluierungsklausel (§ 34 VersG NRW).⁵⁰ Erkennbare Schwächen liegen hingegen insbesondere in der widersprüchlichen und nicht verfassungsrechtlichen Standards entsprechenden Begrenzung des zeitlichen Anwendungsbereichs (§ 9 Abs. 4 VersG NRW), einer fehlenden Regelung über die Anwesenheit und Legitimation von Polizeikräften bei Versammlungen unter freiem Himmel⁵¹ sowie der pauschalen Suspendierung von Versammlungen auf Bundesautobahnen (§ 13 Abs. 1 VersG NRW). Sehr kritisch sind zudem die restriktiv ausgerichteten und teilweise unabgestimmten Strafrechtsnormen (§ 27 VersG NRW) zu bewerten, die obrigkeitsstaatlicher Tradition entsprechen, mit denen entgegen der Gesetzesbegründung⁵² durchaus Einschüchterungspotenzial verbunden ist und die der Polizei nur wenig Handlungsspielraum eröffnen. Damit wird aber zugleich die hohe Bedeutung der Versammlungsfreiheit verkannt und der repressive Teil des Gesetzes zu stark betont. An dieser Bewertung ändert auch der Hinweis auf die Zuständigkeit des Gesetzgebers für die Festlegung von Ahndungsvorschriften nichts,⁵³ denn der Charakter eines „Grundrechtsgewährleistungsgesetzes“ geht weitgehend verloren.⁵⁴

4.7 Sachsen (SächsVersG)

Mit dem SächsVersG vom 20.1.2010 ist zunächst das BVersG weitgehend übernommen und lediglich § 15 SächsVersG eigenständig formuliert worden.⁵⁵ An der Auslegung dieser Bestimmung entzündete sich indes die Kritik und der im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle angerufene SächsVerfGH hat in seiner Entscheidung vom 19.4.2011 die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes bestätigt, sich dabei allerdings allein mit der formellen Rechtmäßigkeit beschäftigt.⁵⁶ Die harsche Kritik von Scheidler⁵⁷ ist in diesem Zusammenhang berechtigt, denn durch den Spruchkörper ist festgestellt worden, dass die Abgeordneten quasi über eine Vorlage befunden haben, die ihnen nicht oder zumindest nicht vollständig vorlag. Am 25.1.2012 wurde dann ein leicht modifiziertes Gesetz verabschiedet, das nunmehr den formalen Anforderungen entsprach.⁵⁸ Durch Änderungsgesetz vom 17.12.2013 wurden schließlich insbesondere die Datenverarbeitungsnormen (§§ 12, 20 SächsVersG) neu gefasst und durch eine Befugnis für offene Übersichtsbildübertragungen ergänzt.⁵⁹ Basierend auf dem Entwurf⁶⁰ der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, der eine deutliche Liberalisierung des bereichsspezifischen Rechts beinhaltet, sollte das SächsVersG erneut novelliert werden. Diese Vorlage scheiterte jedoch nach Zweiter Lesung.⁶¹ Dafür wurden durch das Gesetz zur Neustrukturierung des Polizeirechtes vom 11.5.2019⁶² kleinere Änderung vorgenommen und mit § 34 SächsVersG insbesondere klarstellende Befugnisse zur Datenverarbeitung geschaffen, so dass zurzeit die vierte Version vorliegt. In der aktuellen 7. LP soll ein erneuter Anlauf stattfinden. So ist im Koalitionsvertrag⁶³ festgelegt, dass das Versammlungsrecht insbesondere „praxisgerechter und verständlicher“ gestaltet werden soll.

4.8 Sachsen-Anhalt (VersammlG LSA)

Am 8.10.2009 ist in der 64. Sitzung des Landtages das VersammlG LSA verabschiedet und am 3.12.2009 ausgefertigt worden.⁶⁴ Entgegen des ursprünglichen Regierungsentwurfs verfügt damit auch das Land Sachsen-Anhalt grundsätzlich über ein Vollgesetz. Dieser Weg ist beschritten worden, „um verfassungsrechtliche Risiken zu vermeiden, denen der Landesgesetzgeber ausgesetzt wäre, wenn er die Vorschriften des Bundes ohne Weiteres übernommen hätte.“⁶⁵ Allerdings ist das VersammlG LSA in vielen Punkten dem überkommenen Bundesrecht nachgebildet und enthält zudem inhaltliche und redaktionelle Unstimmigkeiten.⁶⁶

4.9 Schleswig-Holstein (VersFG SH)

Am 5.10.2010 ist durch die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen ein erster Entwurf zu einer bereichsspezifischen Norm in Schleswig-Holstein vorgelegt, kurze Zeit später konkretisiert und am 2.11.2011 in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden.⁶⁷ Bis zum März 2012 wurden eine Erste Lesung im Landtag, die Beratung im Innen- und Rechtsausschuss sowie ein schriftliches Anhörungsverfahren durchgeführt.⁶⁸ Mit der Landtagswahl am 6.5.2012 kam es dann nicht nur zu veränderten politischen Mehrheiten, sondern es war auch das Diskontinuitätsprinzip zu beachten und die Vorlage galt damit gem. § 77 LTGO als erledigt. Zu Beginn der nachfolgenden 18. LP wurde jedoch ein Gesetzentwurf der nunmehr in der Opposition befindlichen FDP-Fraktion eingebracht, der parteiübergreifenden Zuspruch erfuhr.⁶⁹ In der Folge wurden verschiedene Änderungsanträge verfasst⁷⁰ und erneut ein Anhörungsverfahren eingeleitet. Der recht differenzierte Antrag der Regierungskoalition unterstützte dabei die Struktur des FDP-Entwurfs sowie die darin enthaltenen Grundentscheidungen wie die Einfügung einer Transferklausel in das allgemeine Gefahrenabwehrrecht und die Hinwendung zu einer weitgehenden Entkriminalisierung des Versammlungsgeschehens. Nach weiteren Änderungsanträgen⁷¹ fanden am 21.5.2014 und 11.6.2014 mündliche Anhörungen im Innen- und Rechtsausschuss statt.⁷² Nach Aufbereitung der Stellungnahmen kam es am 21.5.2015 zur Zweiten Lesung mit nachfolgender Verabschiedung des VersFG SH.⁷³ Das am 1.7.2015 in Kraft getretene Gesetz⁷⁴ stellt eine deutliche Liberalisierung der legislatorischen Vorgaben im Versammlungsgeschehen dar. Zugleich ist es klarer gefasst als das bestehende BVersG und auch als die bis dahin in Kraft getretenen Vollgesetze in Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt.⁷⁵ Dennoch ist bei einzelnen Regelungen noch „Luft nach oben“ vorhanden.⁷⁶

4.10 Diskussionsstand in den übrigen Ländern

Zuletzt hat die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen in der Bremischen Bürgerschaft mehrere Entwürfe zu einem BremVersFG erstellt,⁷⁷ diese jedoch nicht bis zum Ende der 20. LP in das formale Gesetzgebungsverfahren eingebracht.⁷⁸ Mit einer erneuten Initiative ist zu Beginn der 21. LP zu rechnen. Bereits länger zurückliegende Gesetzgebungsaktivitäten sind schließlich aus Baden-Württemberg, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen bekannt, die allerdings bisher nicht zur Verabschiedung eines eigenen Landesgesetzes geführt haben.⁷⁹ In den übrigen Ländern gibt es – soweit öffentlich bekannt – zurzeit keine konkreten Überlegungen zur Schaffung eigener Gesetze.

5 Befund

Die Entwicklung und Verabschiedung bereichsspezifischer Vollgesetze für das Versammlungswesen ist eine schlüssige Folge der Föderalismusreform I und ein zukunftsweisender Schritt der Länder. Kritisch sind jedoch die erheblichen Unterschiede zwischen den Normen zu bewerten, die bereits heute festzustellen sind. So ist gerade das VersG NRW deutlich restriktiver gefasst als die liberalen „Grundrechtsgewährleistungsgesetze“ in Schleswig-Holstein, Berlin, Hessen und wohl künftig auch in Bremen. Gerade bei länderübergreifenden Einsatzlagen sind damit aber Probleme vorprogrammiert. Ein wesentliches Ziel im freiheitlichen Rechtsstaat muss es stets sein, umfassende Rechtssicherheit zu gewährleisten. Neben der gebotenen Normenklarheit sind daher abgestimmte und unmittelbar an vorliegenden Musterschriften orientierte Regelungen zu fordern, die bundesweit einheitliche Sicherheitsstandards gewährleisten und eine „Zersplitterung des Rechts“ verhindern.⁸⁰ Es geht um viel, denn es geht um die Rechtssicherheit der Grundrechtsträger, der Versammlungsbehörden und der Polizei.