Umweltschutz als wasserschutzpolizeiliche Aufgabe

Von EPHK Uwe Jacobshagen, Hamburg

3 Verfassungsrechtliche Grundlagen

Wie bereits beschrieben ist der Umweltschutz bereits seit 1994 in Deutschland als verfassungsrechtliches Staatsziel definiert. Adressaten des Staatsziels Umweltschutz sind nach Art. 20a GG die Legislative und, nach Maßgabe von Gesetz und Recht, auch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.

Für das Umweltrecht von besonderer Bedeutung war die Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen für den Umweltschutz durch die Ergebnisse der Föderalismusreform I.⁸ Bis zur Reform verteilte das Grundgesetz die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes für den Umweltschutz auf verschiedene, meist nicht umweltspezifische Kompetenztitel. Sie unterfielen entweder der konkurrierenden oder der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes. Eine umfassende und einheitliche Regulierung war dem Bund daher oft nicht möglich. Im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz (z.B. Abfallwirtschaft) konnte er nur dann Regelungen schaffen, wenn er nachweisen konnte, dass es einer bundeseinheitlichen Regelung bedurfte (Erforderlichkeitsklausel). Die Rahmengesetzgebungskompetenz (z.B. zum Wasserhaushalt) beschränkte ihn auf Rahmenregelungen, die die Länder ausfüllen durften.⁹

Die Föderalismusreform I hat die Kompetenzlage des Bundes im Bereich der Umweltpolitik verbessert:

Der Übergang einiger Umweltrechtsmaterien von der abgeschafften Rahmengesetzgebungskompetenz in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz ermöglicht dem Bund in diesen Bereichen Vollregelungen.

Für bestimmte Materien der konkurrierenden Gesetzgebung schaffte der Reformgeber das Kriterium der Erforderlichkeit aus Art. 72 Abs. 2 GG ab. Diese Erforderlichkeitsklausel hatte in der Vergangenheit einheitliche Regelungen des Bund erschwert. Dieser Rechtfertigungszwang ist für wichtige Umweltbereiche (Luftreinhaltung, Lärmbekämpfung, Abfallwirtschaft, Materien der früheren Rahmengesetzgebung) entfallen.

Zwar unterfallen einige der vom Bund regelbaren Umweltrechtsmaterien der Abweichungsgesetzgebung der Länder (Art. 72 Abs. 3 GG, z.B. Wasserhaushalt, Naturschutz und Landschaftspflege, Raumordnung). Wichtige Bereiche sind jedoch davon ausgenommen (z.B stoff- oder anlagenbezogene Regelungen beim Wasserhaushalt)

Die zentralen Umweltbereiche Abfall und Luftreinhaltung unterfallen weder der Abweichungsgesetzgebung noch der Erforderlichkeitsklausel, sodass der Bund hier frei regeln kann.

Den Begriff oder gar eine Definition „Umwelt“ fügte der Gesetzgeber nicht in das Grundgesetz ein. Die Föderalismusreform I hatte dem Bund die Möglichkeit gegeben, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen. Der Bundesgesetzgeber kann für alle Umweltrechtsmaterien Vollregelungen schaffen, von denen die Länder allerdings nachträglich in bestimmten Bereichen abweichen können.

Der in der 16. Legislaturperiode erarbeitete Entwurf eines UGB wurde allerdings nicht ins Gesetzgebungsverfahren eingebracht. Trotz intensiver Abstimmung der Entwürfe mit allen maßgeblichen Akteuren konnte sich die Bundesregierung nicht auf einen gemeinsamen Entwurf einigen. Stattdessen haben Bundestag und Bundesrat Teile der ursprünglich im UGB vorgesehenen Vorschriften als Einzelgesetze verabschiedet. Damit werden die Anforderungen im Wasser- und Naturschutzrecht bundesweit vereinheitlicht. Das Wasserhaushaltsgesetz, dass zur Grundgesetzänderung 2006 als Rahmengesetz des Bundes fungierte, wurde mit der Ausfertigung vom 31.7.2009 neugeregelt. Gleichzeitig dient es nationaler Umsetzung mehrerer europäischer Richtlinien. Bis zur Änderung des Grundgesetzes auf Grundlage der Ergebnisse der Föderalismuskommission I waren in Art. 75 GG die Rahmengesetzgebung des Bundes vorgesehen. Rahmengesetze waren Bundesgesetze, die nur die wesentlichen Grundzüge eines Regelungsinhalts enthielten und die Detailregelungen der Gesetzgebung der einzelnen Länder überließen. Seit dem 1.9.2006 sind die Regelungsmaterien zum Teil in die ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebung des Bundes überführt worden und zum anderen Teil den Ländern zugefallen. Der Art. 75 GG enthielt als Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes in Punkt 4 das Jagdwesen, die Raumordnung und den Wasserhaushalt und somit das Wasserhaushaltsgesetz. Nach der Grundgesetzänderung 2006 und dem Wegfall des Art. 75 GG ist das Wasserhaushaltsgesetz Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes nach Art. 72 GG.

Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich gem. Art. 74 GG neben dem Wasserhaushalt, den Naturschutz und die Landschaftspflege, die Bodenverteilung und die Raumordnung auch auf die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (ohne Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm) und vor allem die Hochsee- und Küstenschifffahrt sowie die Seezeichen, die Binnenschifffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen. Im Bereich des Wasserhaushalts wurden die Regelungen der Rahmengesetzgebung auf dem Gebiet des Gemeingebrauchs in die neu geschaffenen verfassungsrechtlichen Regelungen übernommen. Beispielhaft dafür steht die Formulierung des § 25 WHG und der Hinweis auf die Anwendung der landesrechtlichen Regelungen.

4 Gewässerschutz als Umweltschutz

In der EU steht laut einer Studie etwa jeder achte Todesfall in Zusammenhang mit Umweltverschmutzung. Etwa 630.000 Todesfälle im Jahr 2012 in der Europäischen Union und dem damals noch zur EU gehörenden Großbritannien hätten auf Umweltverschmutzungen zurückgeführt werden können, heißt es in der veröffentlichten Untersuchung der Europäischen Umweltagentur (EUA). Dies entsprach einem Anteil von 13%. Die Daten von 2012 sind die jüngsten, die für die Studie vorlagen.¹⁰ Die größten Gesundheitsrisiken sind demnach Luftverschmutzung und die Belastung durch Chemikalien, aber auch und in besonderem Maß die Verunreinigung von Gewässern.

Auf der Erde scheint es ausreichend Wasser zu geben, um die Versorgung der Menschen sicherzustellen und gleichzeitig alle erforderlichen Maschinen und Anlagen mit dem nötigen Betriebswasser zu versorgen. Die Erdoberfläche ist bisher nur von 29% Landmasse bedeckt, 71% bedecken die Gewässer wie Ozeane, Meere, Seen und Flüsse. Insgesamt kann man davon ausgehen, dass die Wasservorräte der Erde 1,4 Milliarden CKM¹¹ umfassen. Salzwasser macht davon 97,4%¹² aus, also 1,36 Milliarden CKM, und fließt in den Meeren und Ozeanen. Es steht somit der Menschheit nicht direkt als Trinkwasser zur Verfügung und müsste auch zur maschinellen Nutzung, z.B. als Kühlwasser für Schiffsmotoren, aufbereitet und vor allem entsalzt werden. Lediglich etwa 2,5% sind also Süßwasser. Davon sind wiederum mehr als zwei Drittel in Gletschern und als ständige Schneedecke bzw. Eis gebunden. Weitere 30% befinden sich als Grundwasser unter der Erde, knapp 1% bilden Bodenfeuchtigkeit, Grundeis, Dauerfrost und Sumpfwasser. Nur etwa 0,3% der Süßwasservorräte – und damit rund 100.000 CKM bzw. 0,008% allen Wassers – sind relativ leicht, vor allem in Seen und Flüssen, für den Menschen zugänglich.

Jeder Mensch verbraucht täglich Wasser: zum Kochen, für die Toilettenspülung oder zum Duschen. Doch Kommunen und Privathaushalte machen mit 12% nur einen vergleichsweise kleinen Anteil des weltweiten Wasserverbrauchs aus. Selbst die Industrie verbraucht – inklusive der Energieproduktion – gerade einmal 19% des Süßwassers, das uns weltweit zur Verfügung steht. Hinzu kommen weitere 8.000 CKM, die durch Dämme aufgestaut werden. Weltweit existieren mehr als 50.000 Großstaudämme (mit einer Höhe von mehr als 15 Metern oder einem Fassungsvermögen von mindestens 3 Mio. CBM), rund 100.000 mittelgroße Dämme (Fassungsvermögen: 0,1 bis 3 Mio. CBM) sowie eine Million kleinere Staudämme (Fassungsvermögen: < 0,1 Mio. CBM). Die Staudämme sind zu einem unverzichtbaren, aber ökologisch vielfach problematischen Bestandteil der Wasserversorgung geworden. 

Weltweit werden jährlich rund 4.000 CKM Frischwasser entnommen.¹² Den Großteil verbraucht die Landwirtschaft (69%), denn die Flächen, auf denen ein Großteil aller Lebensmittel wächst, müssen künstlich bewässert werden. Auch Viehzucht und Aquakultur erfordern den Einsatz großer Wassermengen. Der weltweite Wasserverbrauch hat sich zwischen 1930 und 2000 etwa versechsfacht. Hierfür war die Verdreifachung der Weltbevölkerung und die Verdoppelung des durchschnittlichen Wasserverbrauchs pro Kopf verantwortlich.¹³ Die Wasserentnahme pro Kopf schwankt hinsichtlich der jährlichen Entnahmemenge zwischen 5.753 CBM in Turkmenistan und 11 CBM in der Demokratischen Republik Kongo. Weltweit liegt die jährliche Entnahmemenge bei durchschnittlich rund 540 CBM pro Kopf, in Deutschland lag sie im Jahr 2010 bei 411 CBM.

In der gewerblichen Schifffahrt wird Wasser als Brauchwasser (oder Betriebswasser) und zur Nutzung durch den Menschen als Trinkwasser, Grau- und Schwarzwasser gebraucht. Die Europäische Norm 12056-1 definiert Grauwasser als fäkalienfreies, gering verschmutztes Abwasser, wie es etwa aus Dusche, Badewanne, Handwaschbecken und Waschmaschine anfällt und zur Aufbereitung zu Betriebswasser dienen kann. Das Küchenabwasser hingegen wird wegen seiner hohen Belastung mit Fetten und Speiseabfällen ausgenommen.¹⁴ Abwasser ist als Oberbegriff zu verstehen und kann Schwarz- und Grauwasser zusammen oder auch einzeln bezeichnen, abhängig vom Zusammenhang. Im englischen wird der Begriff „Wastewater“ analog benutzt. Der Begriff Abwasser ist also wenig trennscharf. Der Begriff Schwarzwasser wird von Seiten der regulierenden Behörden nicht offiziell verwendet und ist deshalb nicht klar definiert. Im Allgemeinen wird der Begriff Schwarzwasser analog des englischen „Sewage“ im Sinne des Umweltrechts verwendet.