Kein uneingeschränkter Beifall:

Zur „Tornado-Entscheidung“ des BVerwG vom 25.10.2017

3 Bewertung der Entscheidung

Die im Zentrum der Entscheidung stehende Feststellung eines Eingriffs in die Versammlungsfreiheit ist schlüssig, entspricht den bestehenden verfassungsrechtlichen Standards und verdient Beifall.²¹ Die Argumentationslinien des OVG Greifswald und des VG Schwerin sind hingegen als nicht treffend abzulehnen. Dies gilt sowohl für die geforderte Mindestdauer einer Maßnahme mit Abschreckungsgehalt als auch für den Hinweis auf die hoheitliche Zielstellung. Die Eingriffsrelevanz einer hoheitlichen Maßnahme muss allein nach deren Wirkung auf die davon betroffenen Grundrechtsadressaten und nicht von der Zielrichtung her bewertet werden.

Fraglich ist hingegen die Ablehnung eines Eingriffs in das informationelle Selbstbestimmungsrecht. Dabei ist es zunächst nur schwer vorstellbar, dass – wie vom Berufungsgericht dargestellt²² – eine Personenidentifizierung mit Sicherheit ausscheidet. Unabhängig davon ist aber auch die bloße Beobachtung von Versammlungsteilnehmern als Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu bewerten, ohne dass es bereits auf die Identifizierung ankommt.²³ Beobachtung, Auswertung und Speicherung stellen aus Sicht der betroffenen Personen vielmehr einen einheitlichen Lebenssachverhalt dar, so dass zumindest eine faktische Beeinträchtigung des Schutzgegenstandes vorliegt, die einer Grundrechtsgefährdung gleichkommt.²⁴ Berechtigt konstatiert Ullrich:²⁵ „Nicht das […] tatsächliche Handhaben der Technik […], sondern der für den Versammlungsteilnehmer objektiv bestehende Eindruck ist für die Einstufung als Eingriff entscheidend. Die Beobachtung einer Versammlung mittels Kameras oder vergleichbaren technischen Hilfsmitteln stellt daher stets einen Eingriff […] dar.“ Insoweit ist auch Roggan zuzustimmen, der im vorliegenden Fall kritisch von einer „Abkehr vom modernen Eingriffsverständnis“ spricht.²⁶

Deutlichen Widerspruch fordert schließlich die Heranziehung der Befugnisgeneralklausel des Polizeirechts. Zwar liegt im vorliegenden Fall kein finaler Eingriff vor, so dass der fehlenden Berücksichtigung des Zitiergebots aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG im SOG MV wohl keine durchgreifende Wirkung zukommt,²⁷ dennoch stehen die aus der Versammlungsautonomie²⁸ abzuleitenden Regelungen der §§ 12a, 19a BVersG einem pauschalen Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht entgegen. Zulässig ist bestenfalls eine Argumentation über den Erst-Recht-Schluss „a maiore ad minus“ in Verbindung mit der Ergänzungstheorie des BVerwG.²⁹ Aber auch außerhalb des spezialgesetzlichen Regelungskreises dürften Realakte im Regiebereich des SOG MV stets an den Mindestanforderungen des § 16 SOG MV zu messen sein. Dies erscheint im Lichte der „teleologischen Reduktion“³⁰ zwingend, da Realakte als Synonym für informelles, tatsächliches Handeln erst in jüngerer Zeit durch Rechtsprechung und Rechtslehre Konturen erhalten haben.³¹ Soweit ersichtlich unterscheiden insofern auch nur die §§ 13, 16 SOG MV und §§ 174, 176 LVwG SH zwischen befehlenden Verfügungen und Realakten mit Eingriffsqualität. In anderen Ländern erfolgt keine Differenzierung bei einer Anwendung der Generalklausel.

Vertretbar, wenngleich keinesfalls selbstverständlich,³² ist letztlich die Bewertung des Tornado-Überflugs als technische Unterstützungsleistung im Wege der Amtshilfe nach Art. 35 Abs. 1 GG. Die Frage der verfassungsrechtlichen Einstufung von Unterstützungsmaßnahmen als zulässige Amtshilfe oder unzulässiger Einsatz der Bundeswehr im Innern ist ausschließlich aus einer objektiven Perspektive zu beurteilen und es kommt hier nicht darauf an, wie sich die Nutzung entsprechender Ressourcen aus Sicht möglicher Betroffener darstellt.³³

4 Fazit

Positiv hervorzuheben ist, dass der 6. Senat des BVerwG den hohen Stellenwert der Versammlungsfreiheit grundsätzlich unterstrichen und berechtigt einen faktischen Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG angenommen hat. In der Gesamtschau kann die Entscheidung dennoch nicht überzeugen.³⁴ Dies gilt für die Ausführungen zum Datenschutz-Grundrecht, aber auch zum allgemeinen Polizeirecht, u.a. gestützt auf die eigene Entscheidung vom 25.7.2007 zu Meldeauflagen gegen gewaltbereite Globalisierungsgegner.³⁵ Auch in diesem Judikat hatte der Senat zunächst den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit bejaht, als Grundlage für die eingriffsintensive Maßnahme dann jedoch die Generalermächtigung des Polizeirechts herangezogen. Im Gegensatz zu der damaligen Entscheidung ist im vorliegenden Fall indes der Rückzug auf die „selbst angelegten Grenzen“ der Friedlichkeit und Waffenlosigkeit des Grundrechts³⁶ nicht möglich, so dass eine Umgehung der bereichsspezifischen Normen nicht in Frage kommt. Dieser erkennbare Begründungsmangel wird auch nicht durch den Hinweis auf die verfasste Verhältnismäßigkeit und die dazu ergangene Rechtsprechung des BVerfG³⁷ geheilt. Im Gegenteil, in der zitierten Entscheidung heißt es gerade:³⁸ Art. 8 Abs. 2 GG fordert „eine bewusste und ausdrücklich auf die Versammlungsfreiheit der Bürger bezogene Regelung durch den Gesetzgeber. Die Eingriffsvoraussetzungen müssen in hinreichend bestimmter und normenklarer Weise zumindest in den Grundzügen vom Gesetzgeber selbst festgelegt werden.“ Diesen Bedingungen dürfte aber die Befugnisgeneralklausel nicht entsprechen, zumal der Anwendungsbereich der Norm durch eine verkürzende Interpretation des Senats sogar auf das Vorfeld der konkreten Gefahr ausgedehnt worden ist.

Anmerkungen

1. Prof. Hartmut Brenneisen ist Leitender Regierungsdirektor und im Fachbereich Polizei der FHVD tätig. Dirk Staack ist Polizeidirektor und Angehöriger des LKA Schleswig-Holstein. Beide sind Herausgeber und Autoren von zahlreichen Fachpublikationen sowie Lehrbeauftragte im Masterstudiengang „Public Administration – Police Management“.
2. BVerwG v. 25.10.2017, 6 C 45/16-juris (= NJW 2018, S. 716); vorgehend OVG Greifswald v. 15.7.2015, 3 L 9/12-juris und VG Schwerin v. 29.9.2011, 1 A 799/07-juris.
3. Davon 16 vom Camp Reddelich; vgl. VG Schwerin v. 29.9.2011, Rn 8.
4. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 4, 5; dazu kritisch Roggan, NJW 2018, S. 716.
5. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 7, 8, 9 (zum Verfahrensgang siehe oben).
6. Zur Föderalismusreform I vgl. Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein, Kommentar, Vorbemerkungen, Rn 9; Brenneisen/Wilksen, 2011, Versammlungsrecht, 4. Auflage, S. 64; Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel, 2016, Versammlungsgesetze, Kommentierung, 17. Auflage, Teil I, Rn 1; Dürig-Friedl, in: Dürig-Friedl/Enders, 2016, Versammlungsrecht, Kommentar, Einleitung, Rn 9; Lux, in: Peters/Janz, 2015, Handbuch Versammlungsrecht, S. 132; Ott/Wächtler/Heinhold, 2010, Gesetz über Versammlungen und Aufzüge, 7. Auflage, Einführung, S. 26.
7. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 28.
8. OVG Greifswald v. 15.7.2015, Rn 60.
9. VG Schwerin v. 29.9.2011, Rn 40.
10. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 36.
11. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 31.
12. BVerfGE 65, 1.
13. OVG Greifswald v. 15.7.2015, Rn 68-70; vgl. auch VG Schwerin v. 29.9.2011, Rn 48, 50.
14. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 15.
15. BVerwG v. 25.7.2007, 6 C 39.06 (= BVerwGE 129, 142).
16. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 16.
17. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 49.
18. Vgl. dazu BVerfGE 128, 226 (259 ff.).
19. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 43.
20. BVerfGE 132, 1; 133, 241; BVerwG v. 25.10.2017, Rn 45; vgl. dazu auch Enders,
    JZ 2018, S. 457.
21. So auch Roggan, NJW 2018, S. 716 und Hahn, jurisPR-BVerwG 4/2018, Anm. 3; vgl. dazu Ullrich, 2018, Niedersächsisches Versammlungsgesetz, 2. Auflage, § 11, Rn 1; Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, aaO, § 10, Rn 6 (unter Hinweis auf OVG Koblenz v. 5.2.2015, 7 A 10683/14.OVG; OVG Lüneburg v. 24.9.2015, 11 LC 215/14; VG Hannover v. 14.7.2014, 10 A 226/13; VG Göttingen v. 11.12.2013, 1 A 283/12; v. 6.11.2013, 1 A 98/12; BayVGH v. 15.7.2008, 10 BV 07.2143.
22. OVG Greifswald v. 15.7.2015, Rn 69.
23. Petri, in: Lisken/Denninger/Rachor, 2012, Handbuch des Polizeirechts, 5. Auflage, S. 780.
24. VG Berlin v. 5.7.2010, VG 1 K 905.09; OVG Münster v. 8.5.2009, 16 A 3375/07; VG Münster v. 21.8.2009, 1 K 1403/08; vgl. dazu auch Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel, 2016, aaO, § 12a, Rn 8.
25. Ullrich, 2015, Das Demonstrationsrecht, S. 446; ders., 2018, aaO, § 12, Rn 4.
26. Roggan, NJW 2018, S. 716.
27. Vgl. dazu kritisch Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, aaO, § 28, Rn 3 (m.w.N.), hier offengelassen VG Schwerin v. 29.9.2011, Rn 45.
28. Koll, 2016, Liberales Versammlungsrecht (Diss.), S. 91.
29. Vgl. dazu BVerwGE 64, 55 („Mörderbande-Fall“) und Brenneisen/Wilksen, 2011, aaO, S. 225.
30. Hunecke/Wiese, in: Brenneisen/Staack/Hunecke/Kischewski, 2018, Methodik, 2. Auflage, S. 100; Möllers, 2017, Juristische Methodenlehre, S. 224.
31. Becker/Brüning, 2014, Öffentliches Recht in Schleswig-Holstein, S. 143.
32. So auch Roggan, NJW 2018, S. 716.
33. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 44; vgl. dazu Brenneisen/Schwarzer/Wein, in: Brenneisen/Staack/Kischewski, 2010, 60 Jahre Grundgesetz, S. 485 (m.w.N.).
34. So auch Roggan, NJW 2018, S. 716.
35. BVerwG v. 25.7.2007, 6 C 39.06.
36. BVerwG v. 25.7.2007, 6 C 39.06.
37. BVerfG v. 22.2.2011, 1 BvR 699/06; vgl. BVerwG v. 25.10.2017, Rn 49.
38. BVerfG v. 22.2.2011, Rn 80.