Polizeiliche Kontrollbefugnisse zur Verhinderung von Messergewalt

Von PHK Martin Schardt, Kiel¹

1 Einführung

Seit 2020 werden unter dem Terminus „Messerangriff“ bundesweit gefährliche Körperverletzungen und Raubdelikte mittels Androhung oder Verwendung des Tatmittels Messer statistisch ausgewiesen.² Über die Jahre 2021 bis 2024 ist in Schleswig-Holstein ein stetiger Anstieg der Fallzahlen zu verzeichnen.³ Zuletzt nahmen die Messerangriffe landesweit um rund 12,3%, in der Landeshauptstadt Kiel sogar um 17% zu.⁴ Die Entwicklung ist repräsentativ für das Bundesgebiet und korreliert mit der generellen Zunahme von Gewaltkriminalität bzw. Rohheitsdelikten.⁵ In einer über Jahre hinweg betriebenen Dunkelfeldstudie in Niedersachsen gaben darüber hinaus rund 20% der befragten Jugendlichen an, zumindest hin und wieder ein Messer in der Freizeit bei sich zu tragen.⁶ Die mit Messergewalt regelmäßig verbundene mediale Brisanz beeinträchtigt das Sicherheitsgefühl im öffentlichen Raum empfindlich. Exemplarisch können die Attacken am 25.1.2023 auf Fahrgäste eines Regionalzugs in Brokstedt, am 31.5.2024 in Mannheim am Rande einer politischen Kundgebung auf einen Redner und einschreitende Polizeikräfte sowie am 23.8.2024 auf Besucher eines Solinger Stadtfestes genannt werden. Politik und Gesellschaft fordern von den Sicherheitsbehörden zurecht ein konsequentes Vorgehen gegen derartige Gewalttätigkeiten. Das Waffengesetz wurde hinsichtlich der Messertatbestände verschärft und noch vor der Weihnachtsmarktsaison 2024 mit weitreichenden anlasslosen Kontrollbefugnissen verknüpft.⁷ Seither sind Kontrollen auf Veranstaltungen und bei Menschenansammlungen im Fokus der Öffentlichkeit. Derartige Maßnahmen greifen in einem frühen Stadium der Entstehung von Gewaltkriminalität ein und gehören zum Vorfeld konkreter Gefahrenabwehr.⁸ Ein Messerangriff lässt grundsätzlich erhebliche Gefahren für hochrangige Individualrechtsgüter, wie Leben und körperliche Unversehrtheit, befürchten. Daneben sind bei Tatausführung regelmäßig Körperverletzungs- und ggf. auch Tötungsdelikte realisiert, so dass zusätzlich stets eine Gefährdung der Rechtsordnung als Sicherheitsgut vorliegt. Je konkreter ein solches Ereignis hinsichtlich seiner Wahrscheinlichkeit und Dringlichkeit droht, desto weitgehender sind die Befugnisse, die zur Gefahrenabwehr ergriffen werden können. Je bedeutender das bedrohte Rechtsgut, desto geringer sind die Anforderungen an die durch den Polizeibeamten zu stellende Gefahrenprognose, dessen Handeln aus der sog. Ex ante-Sicht beurteilt werden muss.⁹ Die zur Verhinderung von Messergewalt geeigneten Maßnahmen reichen von präventiven anlassunabhängigen Kontrollen bis hin zu Zwangsmaßnahmen als nötige Intervention bei konkreten Gefahrenlagen. Im Folgenden sollen diese anhand ausgewählter Befugnisnormen der schleswig-holsteinischen Rechtslage veranschaulicht werden.

2 Kontrollbefugnisse

2.1 Zielstellung

Präventive Kontrollen zur Auffindung gefährlicher Gegenstände wie Messern zielen immer auf die Entwaffnung einer potenziell gefährlichen Person ab. Diese wird letztlich durch eine Sicherstellung bewirkt. Hintergrund der Maßnahmen können zunächst Hinweise auf einen bevorstehenden Angriff und somit konkrete Gefahrenlagen sein. Des Weiteren können Aspekte der Eigensicherung bzw. der Schutz Dritter im Rahmen anderer Maßnahmen eine Rolle spielen. Diese beiden Fallkonstellationen spiegeln sich im Tatbestand der Befugnis zur Sicherstellung nach § 210 LVwG wider. Die dortige Alt. 1 fordert die Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr¹⁰ für die öffentliche Sicherheit und damit einen Zustand, der die Besorgnis begründet, dass ein Messerangriff unmittelbar bevorsteht oder mit den damit verbundenen Gefahren jederzeit gerechnet werden muss. Bei fortgesetzter Bedrohung kann in diesem Zusammenhang von einer Dauergefahr¹¹ gesprochen werden. Die Alt. 2 hingegen erlaubt die Sicherstellung zur Verhinderung einer missbräuchlichen Verwendung im Zusammenhang mit anderen Maßnahmen, die ein Anhalten, eine Ingewahrsamnahme oder sonst ein Festhalten bedingen. Die Vorschrift bietet damit Möglichkeiten, die Eigensicherung auf niedrigschwelligem Gefahrenniveau zu erhöhen. 2021 wurde die Rechtsfolge für freiheitsbeschränkende Begleitmaßnahmen im Rahmen der Novellierung des LVwG ganz bewusst mit der Zielsetzung einer verbesserten Eigensicherung geöffnet.¹² So können gefährliche Gegenstände frühzeitig aus dem Verkehr gezogen werden. Dieser Blickwinkel beinhaltet zunächst eine Dominanzentscheidung zugunsten der Gefahrenabwehr. Selbstverständlich bewirken Einstufungen der aufgefundenen Messer als Einziehungsgegenstände nach § 54 WaffG oder §§ 111b ff. StPO im Sinne einer Doppelfunktionalität¹³ neben der repressiven Zielrichtung ebenfalls Gefahrenabwehr. Die Suche nach einem verbotenen Gegenstand beinhaltet somit stets einen legitimen Zweck. Kontrollen zur Auffindung von Messern können hinsichtlich ihrer Grundausrichtung in anlasslose und anlassabhängige Maßnahmen mit Durchsuchungscharakter unterschieden werden. Im Folgenden sollen die wichtigsten Möglichkeiten erläutert werden.

2.2 Anlassunabhängige präventive Kontrollen

Nach den jüngsten Messerattacken wurden die Verbote rund um das Führen von Messern in der Öffentlichkeit nach dem WaffG verschärft und durch die Implementierung weitreichender Kontrollbefugnisse ergänzt.¹⁴ Der § 41 WaffG wurde um den Abs. 4a erweitert, so dass ein Mitführen von Messern aller Art, unabhängig ihrer Merkmale und Einstufung als Waffe¹⁵, auf Veranstaltungen – wie Jahrmärkten, in Diskotheken, im Theater oder Kino, bei Messen, Festivals, Sportveranstaltungen oder auch auf dem Weihnachtsmarkt –¹⁶ grundsätzlich verboten ist und als Ordnungswidrigkeit geahndet werden kann.¹⁷ Darüber hinaus hat der Bundesgesetzgeber mit § 42 Abs. 5 WaffG die Landesregierungen ermächtigt, per Rechtsverordnung Messerverbotszonen in der Öffentlichkeit einzurichten. Die Alt. 1 erinnert stark an die nahezu in jedem Landesgesetz verankerte Vorschrift zur Kontrolle an sog. gefährlichen Orten bzw. Gefahrengebieten oder Kontrollorten und knüpft an den Tatsachenbegriff¹⁸ an. Voraussetzung ist eine Lageauswertung, die in einem bestimmten öffentlichen Bereich eine wiederholte Begehung von in einer Art Straftatenkatalog erfasster Rohheitsdelikte¹⁹ prognostizieren lässt. Die übrigen Alternativen zur Einstufung von Verbotszonen nach § 42 Abs. 5 WaffG zielen auf Orte mit Menschenansammlungen (Alt. 2), den öffentlichen Personen(nah)verkehr (Alt. 3)²⁰ sowie Jugend- und Bildungseinrichtungen (Alt. 4) ab. Tatbestandlich sind diese Varianten an die Erforderlichkeit zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit gebunden. Ein Hinweis zu den Anforderungen dieser Gefahrenprognose findet sich in der Begründung zur Gesetzgebung nicht. Systematisch betrachtet, kann mit der Formulierung aber auch keine konkrete Gefahrenlage vorausgesetzt sein. Die Landesregierung in Schleswig-Holstein hat am 23.12.2024 per Verordnung ein Messerverbot, u.a. für Fahrzeuge und Bahnhöfe des Schienennahverkehrs sowie für Busse des Personennahverkehrs ausgesprochen.²¹ Aus pragmatischer Sicht erscheint eine Ausweitung auf Bushaltestellen und ähnliche Einrichtungen zweckmäßig. Im Personenfernverkehr sind Messer gemäß § 42b Abs. 1 WaffG seit dem 31.10.2024 verboten. Auch damit im Zusammenhang stehende Bahnanlagen können – allerdings durch das Bundesinnenministerium – per Verordnung nach § 42b Abs. 2 WaffG als Verbotszonen ausgewiesen werden. Festgestellte Verstöße nach dem Waffenrecht und damit verbundene Beschlagnahmen müssen dann allerdings anhand der vielen Ausnahmetatbestände²² und insbesondere hinsichtlich der Frage, ob das Messer auch zugriffsbereit geführt²³ wurde, gemessen werden.

Um die Verbote durchsetzen zu können, wurde auch die Landespolizei in Schleswig-Holstein ermächtigt, die Kontrollbefugnis gemäß § 42c WaffG als besonderes Verwaltungsrecht anzuwenden.²⁴ Dem Gesetzestext nach können Personen in den jeweiligen Verbotszonen kurzzeitig angehalten, befragt und durchsucht werden. Mitgeführte Sachen dürfen in Augenschein genommen werden. Außer einem Diskriminierungsverbot²⁵ enthält die Vorschrift im Grunde keine materiellen Voraussetzungen, so dass es sich um eine anlasslose Kontrollnorm handelt. Adressat der Maßnahme kann somit jede beliebige Person im Sinne einer sog. Ortshaftung²⁶ sein, die beispielsweise bei einer Veranstaltung zugegen ist. Dies ist mit Blick auf die Rechtsprechung bei vergleichbaren Kontrollbefugnissen – z.B. an gefährlichen Orten nach § 181 Abs. 1 Nr. 1 LVwG – aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht ohne Risiko,²⁷ seitens des Gesetzgebers mit Blick auf den Sicherheitsgewinn jedoch durchaus gewollt.²⁸ Maßnahmen im Rahmen der sog. antizipierten Repression sind nur zu gewichtigen Zwecken zulässig.²⁹ Aufgrund des weitreichenden Adressatenkreises erfordert eine verfassungskonforme Auslegung und Ausgestaltung dieser Befugnisnormen Straftaten von erheblicher Bedeutung.³⁰ Anforderungen an die Personenauswahl stellt der Gesetzestext des § 42c WaffG genau so wenig wie § 181 Abs. 1 Nr. 1 LVwG. Literatur und Rechtsprechung setzen hingegen an gefährlichen Orten bzw. Gefahrenorten oder Kontrollorten einen inhaltlichen Bezug des Adressaten zum jeweiligen Deliktsbereich voraus. Die Auswahl des Verantwortlichen sollte zumindest auf Basis eines Gefahrenverdachts anhand tatsächlicher Anhaltspunkte und somit sachgerecht stattfinden.³¹ Als Rechtsfolge ergibt sich bei Kontrollen nach § 181 Abs. 1 Nr. 3 LVwG in der Regel die Identitätsfeststellung sowie die Personendurchsuchung nach § 202 Abs. 2 Nr. 2 LVwG, die Sachdurchsuchung nach § 206 Nr. 1 und Nr. 4 LVwG, womit umfassendere Maßnahmen möglich sind. Aufgrund der inhaltlichen Regelungsgleichheit ist eine Übertragung der Grundsätze hinsichtlich der Adressatenauswahl auf Kontrollen nach § 42c WaffG ratsam. Orte, die durch die Polizei ohnehin schon als gefährliche Orte bzw. Gefahrenorte oder Kontrollbereiche deklariert wurden, könnten im Übrigen seitens der Landesregierungen als Waffen- und Messerverbotszonen ergänzt werden, so dass aufgefundene Gegenstände leichter aus dem Verkehr gezogen werden können. Dabei wäre zu beachten, dass allein wegen Drogen- oder Eigentumskriminalität eingerichtete Kontrollbereiche ausscheiden. Erforderlich ist eine übereinstimmende Prognose für Rohheitsdelikte. Neu ist ein derartiger ganzheitlicher Ansatz allerdings nicht. Verbotszonen nach § 42 Abs. 5 WaffG können auch auf kommunaler Ebene mit Hilfe des Verwaltungsrechts um gefährliche Gegenstände, die nicht dem Waffenrecht unterliegen, erweitert werden. In Kombination mit der Einstufung als polizeilicher Kontrollbereich können Kontrollmaßnahmen ebenso präventiv eingebettet werden. Als Beispiel kann hier die „Stadtverordnung über das Verbot des Führens von Waffen und waffenähnlichen gefährlichen Gegenständen im Kieler Stadtgebiet“ vom 21.2.2018 dienen, die für den räumlichen Bereich eines Diskothekenviertels auf Grundlage der §§ 174, 175 LVwG erlassen wurde.