Strafverfolgung im Bereich des Nebenstrafrechts am Beispiel des Tabakrechts

Von Oberstaatsanwalt Dr. Peter Karfeld, Bad Kreuznach¹

1 Einleitung

„Tabak ist die Pflanze, die Gedanken in Träume verwandelt“ (Victor Hugo). Heutzutage ist dieses Zitat überholt. Seit geraumer Zeit beschränkt sich das Tabakrecht nämlich nicht nur auf Zigarren und Zigaretten, sondern umfasst auch tabakfreie Produkte wie E-Zigaretten nebst Nachfüllbehältern und pflanzlichen Raucherzeugnissen. Es wird nicht mehr nur geraucht, sondern verdampft, gekaut, inhaliert, genuckelt und gelutscht.

In Zeiten der Cannabisfreigabe haben auch Tabakhändler das Bedürfnis der Verbraucher nach Entspannung und Genuss neu entdeckt: So fluten E Zigaretten, E-Liquids jeglicher Art, Nikotinpouches und Oraltabak (Snus) den deutschen Markt. Die zumeist steuerpflichtigen Produkte beschäftigen nicht mehr allein den Zoll, sondern zunehmend auch Strafverfolgungsbehörden. So enthält das Tabakrecht strikte, durch Strafvorschriften gestützte Regelungen zum Schutz des Konsumenten vor Gesundheitsgefahren und Verbrauchertäuschung.

Werfen wir zunächst einen Blick auf dieses Rechtsgebiet. Bis zum Jahr 2005 war es Teil des allgemeinen Lebensmittelrechts (LMBG²), danach wurde es mithilfe eines vorläufigen Tabakgesetzes erstmals gesondert geregelt. Dieses beinhaltete z.B. ein Werbe- und Sponsoringverbot. Um den Gesundheitsschutz zu verbessern, insbesondere Jugendliche vom Rauchen und Dampfen abzuhalten³, wurde auf europäischer Ebene 2014 die Tabakproduktrichtlinie RL 2014/40/EU geschaffen und auf dieser Grundlage im Jahr 2016 das deutsche Tabakerzeugnisgesetz (TabakerzG). Es enthält verschiedene Verbots- und Sanktionsvorschriften.

2 Was ist ein Tabakerzeugnis?

Anders als landläufig gedacht, fallen nicht nur Konsumprodukte aus Tabak oder mit zugesetztem Tabak unter das Gesetz. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 TabakerzG zählen auch „verwandte Erzeugnisse“ zu den Tabakerzeugnissen. Als Beispiele nennt das Gesetz pflanzliche Raucherzeugnisse (die selbst nicht aus einer Tabakpflanze stammen, sondern z.B. aus Kräutern oder Früchten) sowie elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter (Art. 2 Nr. 15-17 der Richtlinie i.V.m. §§ 13-17). Diesen Produkten ist gemeinsam, dass sie keinen Tabak enthalten, jedoch ähnlich wie Tabakerzeugnisse konsumiert werden, sei es durch Verbrennung oder Verdampfung. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht bereits im Jahr 2014⁴ festgestellt, dass z.B. E-Zigaretten weder Medizinprodukte noch flüssige Zubereitungen eines Arzneimittels darstellen, sondern – trotz eines gewissen Entwöhnungseffektes – insgesamt als Tabakerzeugnis zu beurteilen sind.

Mit dem Tabakerzeugnis „verwandte Erzeugnisse“ findet man ebenso wie Pouches und Snus verbreitet in Tankstellenshops, Shisha-Bars und Kiosken. Der Markt ist unübersichtlich geworden, und auch Überwachungsbehörden (im Tabakrecht heißen diese „Marktüberwachungsbehörden“, §§ 28 ff TabakerzG) haben ihre liebe Mühe, korrekte rechtliche Einordnungen vorzunehmen und festzustellen, ob und für welche Produkte sie sachlich und örtlich zuständig sind. Dies betrifft insbesondere die Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsbehörden der Länder. Und mittendrin bewegt sich die Polizei mit ihrer örtlichen All- und Notzuständigkeit (vgl. auch § 42 II LFGB) nach den jeweiligen Polizeigesetzen der Länder für den Fall, dass die Fachbehörde trotz bestehender Gefahrenlage nicht erreichbar ist.

Glücklicherweise ist das Tabakrecht – anders als manch andere Vorschrift im Nebenstrafrecht – zumindest von der Grundstruktur her überschaubar. Vor die Klammer gezogen, enthalten die §§  1-3 TabakerzG im Wesentlichen Definitionen. Der 2. Abschnitt (§§  4-12) beinhaltet Regelungen zu tabakhaltigen Konsumgütern, während der 3. Abschnitt (§§ 13-17) die Verkehrsfähigkeit von „verwandten (da tabakfreien) Erzeugnissen“ regelt. Im Abschnitt 4 (§§ 18-21) finden sich gemeinsame Verbotsvorschriften, im Abschnitt 5 (§§ 24, 25) solche zu Hilfsmitteln des Konsums (sog. Bedarfsgegenstände). Der Abschnitt 6 (§§ 27-33) umschreibt die Aufgaben und Befugnisse der Überwachungsbehörden, während sich die einzige Strafvorschrift des Gesetzes in § 34 findet, damit eng verbunden sind der § 35 (Ordnungswidrigkeiten) und § 36 (Einziehung).

Das Gesetz wird durch die Tabakerzeugnisverordnung (TabakerzV) ergänzt. Sie enthält neben technischen Details und Mitteilungspflichten in der Anlage 1 und 2 eine Liste von Stoffen, die in Tabakerzeugnissen verboten sind. Insgesamt fällt auf, dass das Tabakrecht eine Vielzahl von Vorschriften hat, die darauf abzielen, die gesundheitlichen Risiken des „Tabak“-Konsums zum Schutze der Verbraucher, insbesondere Jugendlicher, auch durch strenge Regelungen bei der Vermarktung zu minimieren.

3 Die Strafvorschrift des § 34 TabakerzG

Die Strafandrohung ist eher niedrig. Vorsätzliche Verstöße gegen Bestimmungen des Gesundheitsschutzes (Nr. 1-7,14), gegen Vorschriften zum Schutz vor Täuschung (Nr. 8-11) sowie jugendschutzrechtliche Bestimmungen (Nr. 12) werden mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe sanktioniert, Fahrlässigkeitstaten sind nach § 35 Abs. 1 lediglich bußgeldbewehrt. Bei den einzelnen Strafnormen handelt es sich im Übrigen um Blankettvorschriften, die auf einzelne Tatbestände im TabakerzG selbst verweisen. Daher wird neben den einzelnen Nummern aus § 34 stets auch die dazugehörige Bezugsnorm zitiert. Soweit § 34 Abs. 2 auf Vorschriften des EU Rechts verweist, sind diese schwer zu erfassenden Strafnormen in der Praxis weniger von Relevanz.

Straf- bzw. Bußgeldnormen zum Steuerrecht finden sich in den §§ 369, 370, 374 Abgabenordnung (AO) sowie in § 36 des Tabaksteuergesetzes (TabStG). Sofern ausschließlich Steuerstraftaten im Raum stehen, liegt die Verfolgungszuständigkeit bei den Hauptzollämtern (§ 386 Abs. 2 Nr. 1 AO), ansonsten bei der nach dem Geschäftssitz örtlich zuständigen Staatsanwaltschaft.

4 Wer ist Täter im Tabakrecht?

Was hat der Unternehmer im Tabakrecht zu beachten, um sich nicht selbst strafbar bzw. bußgeldpflichtig zu machen? Sehr viel! Hersteller, Importeure und Händler von elektronischen Zigaretten nebst Nachfüllbehältern unterliegen zahlreichen Überwachungs- und Mitteilungspflichten. So besteht nach § 16 TabakerzG die nach § 35 Abs. 2 Nr. 5 bußgeldbewehrte Verpflichtung, vor dem Inverkehrbringen eine Vielzahl von Informationen (auch zu Vermarktungsdetails) im EU-CEG-Portal⁵ zu den von ihm neu vertriebenen Erzeugnissen mitzuteilen. Dies gilt erst recht dann, wenn diese in ihrer Zusammensetzung neu sind bzw. der Verantwortliche neu hergestellte oder neu importierte Produkte in den Verkehr bringen möchte. Denn beim Konsum dürfen nur Inhaltsstoffe Verwendung finden, die weder kalt noch erhitzt eine Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellen. Darüber hinaus schreibt der Gesetzgeber für neuartige „Tabakerzeugnisse“ ein gesondertes Zulassungsverfahren (§ 12 Abs. 1) vor. Weiterhin besteht eine Steuerpflicht nicht nur bei Tabak, sondern auch bei den Substituten für Tabakwaren wie E-Zigaretten oder Liquids.

Mit welchen Tabakerzeugnissen haben Strafverfolgungsbehörden typischerweise zu tun?