Bessere Rechtsetzung als Daueraufgabe

Zur Evaluation sicherheitsbehördlicher Eingriffsgrundlagen

3 Kontrollfunktion der Rechtsprechung

Die Schaffung und Evaluierung von Rechtsnormen ist Aufgabe des Gesetzgebers und ein damit einhergehender Gestaltungsspielraum durch die Rechtsprechung grundsätzlich zu akzeptieren.²⁰ Ob dies durchgehend der Fall ist, wird im Schrifttum²¹ leidenschaftlich diskutiert, zumal Ermächtigungen nicht selten als verfassungsrechtlich bedenklich kritisiert²² bzw. ganz oder teilweise als verfassungswidrig suspendiert²³ werden. Der rechtsprechenden Gewalt, und hier gerade dem BVerfG als „Hüter der Verfassung“²⁴, kommt zweifellos eine überragende Bedeutung zu, auch wenn es im Rahmen der „Verfassungsorgantreue“ zur Rücksichtnahme verpflichtet ist und „kein Eigeninitiativrecht“ besitzt.²⁵ Die besondere Stellung ist zuletzt mit dem staatspolitisch bedeutsamen „Wahlrechts-Urteil“²⁶, dem Urteil zum BKAG²⁷ und der parlamentarischen Diskussion²⁸über die verfassungsrechtliche Absicherung des Gerichts deutlich geworden. Leitentscheidungen des BVerfG wie das „Volkszählungsurteil“ vom 15.12.1983²⁹ oder der „Brokdorf-Beschluss“ vom 14.5.1985³⁰ werden zu Recht als „Lehrbücher der Verfassung“ bezeichnet.³¹

Der Gesetzgeber des Landes Schleswig-Holstein musste beispielsweise mit der ersten „AKLS-Entscheidung“ des BVerfG vom 11.3.2008³² zur Kenntnis nehmen, dass § 184 Abs. 5 LVwG SH a.F. nicht mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung in Einklang zu bringen und damit nichtig ist. Die Rechtsnorm wurde damit nicht mehr angewendet, allerdings erst mit dem LVwGPORÄndG im Jahr 2021³³ gestrichen.

Deutlich schneller reagierte der Gesetzgeber des Landes Mecklenburg-Vorpommern, nachdem das BVerfG durch Beschluss vom 9.12.2022³⁴ gleich mehrere informationelle Befugnisse³⁵ im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht für verfassungswidrig erklärt und dabei in einigen Fällen die Fortgeltung bis zum 31.12.2023 zugelassen hat. Mit Änderungsgesetz vom 14.12.2023³⁶ und damit rechtzeitig vor Ablauf dieser Frist wurden die kritisierten Bestimmungen modifiziert. Dies gilt beispielsweise für § 33 SOG MV (Besondere Mittel der Datenverarbeitung), § 35 SOG MV (Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung und gezielten Kontrolle) und § 44 SOG MV (Rasterfahndung). § 26a SOG MV (Schutz des Kernbereiches privater Lebensgestaltung) wurde neu in das Gesetz eingefügt.

Die Kontrollkompetenz der Verfassungsgerichtsbarkeit wird durchaus auch kritisch gesehen, im Einzelfall von „angejahrten“ Entscheidungen,³⁷ einer „politikorientierten“Auslegung,³⁸„Degradierung der ersten Gewalt“³⁹oder „Entmutigung der Parlamente“⁴⁰ gesprochen. Es wird zudem darauf hingewiesen, dass wichtige Fragen auch innerhalb der Senate des BVerfG umstritten sind und Entscheidungen keinesfalls stets einvernehmlich ergehen.⁴¹

Fakt ist allerdings, dass einer unabhängigen Justiz im Rahmen der horizontalen Gewaltenteilung eine besondere Bedeutung zukommt, denn die parlamentarische Rechtsetzung führt nicht selten zu einer Überregulierung, diese jedoch nahezu zwangsläufig zu Vollzugsdefiziten und damit einhergehend einer Politikverdrossenheit der Bevölkerung.⁴²

4 Anwendungsfälle und Prävalenzraten

Im Rahmen einer Evaluation geht es zunächst um Fallzahlen sowie die darauf aufbauende Prävalenz und damit um die Anwendungshäufigkeit von Eingriffsnormen in einem bestimmten Zeitraum unter Berücksichtigung einer definierten Population.⁴³ Der Terminus „Prävalenz“ (lat. „praevalere“) wird überwiegend in der medizinischen Statistik, im Einzelfall aber durchaus auch in den Rechts-, Sozial- und Kriminalwissenschaften verwendet.⁴⁴

Anwendungsfälle und Prävalenzraten stellen die Grundlage jeder Evaluation dar, allerdings wird in der Literatur berechtigt vor einer ausschließlich quantitativen Datensammlung gewarnt.⁴⁵ Wenngleich auch die in § 101b StPO verankerten Erfassungs- und Berichtspflichten stets von der „Anzahl der Verfahren“ und damit einem zu erhebenden Mengengerüst ausgehen, müssen weitere Schritte hinzukommen, um von einer aussagekräftigen Evaluation sprechen zu können.

Dies gilt gerade dann, wenn es sich um geringe Fallzahlen handelt, die keinesfalls für sich allein belastbare Hinweise auf die Bedeutung einer Norm darstellen. Allerdings muss in diesem Fall die aufbauende Bewertung besonders sorgfältig, vergleichend, interdisziplinär und unter Beteiligung unabhängiger wissenschaftlicher Forschungseinrichtungen erfolgen.⁴⁶

5 Ausgewählte Beispiele

Nachfolgend werden ausgewählte Beispiele skizziert, die sich (aufgrund der in der Anmerkung 1 genannten Fachveranstaltung) vornehmlich auf Eingriffsbefugnisse und -beschränkungen in Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern beziehen. Während in Schleswig-Holstein eine Prüfung exekutiver Ermächtigungen nur im Einzelfall gesetzlich vorgeschrieben ist,⁴⁷ besteht in Mecklenburg-Vorpommern durch § 116 SOG MV eine Verpflichtung, die durch Gesetz vom 27.4.2020⁴⁸ erfolgten Änderungen des allgemeinen Gefahrenabwehr- und des Vollzugsrechts zu evaluieren und dem Landtag darüber bis zum 31.12.2024 zu berichten.

5.1 Einsatz von DEIG

Mit dem LVwGPORÄndG vom 26.2.2021⁴⁹ sind DEIG, qualitativ unterhalb der Schusswaffe angesiedelt, in den abschließenden Kanon der in Schleswig-Holstein zugelassenen Waffen aufgenommen worden. Diese können beispielsweise auch nach Art. 78 Abs. 4 BayPAG, § 19a UZwG BE, § 101 Abs. 4 BremPolG, § 69 Abs. 4 NPOG, § 58 Abs. 4 PolG NRW, § 18 Abs. 4 HmbSOG und § 102 Abs. 4 SOG MV im Rahmen des unmittelbaren Zwangs eingesetzt werden. Sie sollen insbesondere eine Alternative zum Schusswaffengebrauch darstellen und damit das Risiko einer tödlichen Verletzung für Betroffene minimieren. Vorliegende Erfahrungsberichte belegen dabei grundsätzlich den hohen Einsatzwert der Elektrowaffen.⁵⁰

Beim Einsatz von DEIG sind im Geltungsbereich des LVwG SH die sehr konkret ausgeformten ermächtigungsbegrenzenden Bestimmungen der §§ 251 Abs. 4, 256 Abs. 2, 258a LVwG SH zu beachten, die – mit Ausnahme des § 19a UZwG BE – deutlich über die Regelungen in anderen Ländern hinausgehen. Ergänzend ist durch Art. 3 Abs. 2 LVwGPORÄndG eine Evaluierungs- und Verfallklausel festgeschrieben worden. Dort heißt es: „Die Landesregierung überprüft die Auswirkungen und praktische Anwendung der Vorschriften zum Gebrauch von Distanz-Elektroimpulsgeräten […] bis zum 19. März 2024 und berichtet dem Landtag über das Ergebnis der Evaluierung.“ Zugleich treten die §§ 251 Abs. 4 Var. 2, 256 Abs. 2 Var. 1, 258a LVwG am 19.3.2024 außer Kraft, sofern die Regelung durch den Gesetzgeber nicht verlängert wird.

Folgerichtig ist der DEIG-Einsatz in Schleswig-Holstein evaluiert worden, in diesem Fall durch das Landespolizeiamt sowie im weiteren Verlauf durch die Kriminologische Forschungsstelle des Landeskriminalamtes. Die Beteiligung externer Einrichtungen erfolgte ebenso wenig, wie eine Orientierung an dem anspruchsvollen Durchführungskonzept des Landes Nordrhein-Westfalen in vergleichbarer Sache.

Im Erprobungszeitraum von August 2022 bis Ende Juni 2023 kam es in den mit dem Einsatzmittel ausgestatteten Dienststellen in Schleswig-Holstein zu 35 Einsatzsituationen, allerdings in keinem Fall zu einer tatsächlichen „Stromabgabe gegen eine Person“. In 33 Fällen führte bereits die im abschließenden Bericht irrtümlich als Androhung bezeichnete Warnung i.S.d. § 259 LVwG SH zum Erfolg, in zwei Fällen kam es zwar zu einer Schussabgabe, die Pfeile verfehlten jedoch das Ziel.⁵¹

Am 12.1.2024 wurde allein auf dieser Grundlage durch die Fraktionen der regierungstragenden Koalition ein Gesetzentwurf zur Fortgeltung des DEIG-Einsatzes eingebracht,⁵² und durch den Innen- und Rechtsausschuss nach vorgeschaltetem Anhörungsverfahren dem Landtag unverändert zur Annahme vorgeschlagen.⁵³ Durch Fortgeltungsgesetz vom 23.2.2024⁵⁴ ist der DEIG-Einsatz – trotz der sehr geringen und nicht weiter spezifizierten Datenbasis im Erprobungszeitraum – schließlich entfristet worden.

Aufgrund der bestehenden Erkenntnisse wäre allerdings eine Fortdauer der Evaluierung und eine Verlängerung der befristeten Geltung der Bestimmungen überzeugender gewesen.⁵⁵ Im Übrigen: Vier Monate später, am 28.6.2024, kam es in Schleswig-Holstein erstmals zu einem Treffer bei einem DEIG-Einsatz. Allerdings mit der Folge, dass nicht nur ein bewaffneter Störer überwältigt werden konnte, sondern auch die eingesetzten Polizeikräfte ärztlich behandelt werden mussten.⁵⁶