Bessere Rechtsetzung als Daueraufgabe

Zur Evaluation sicherheitsbehördlicher Eingriffsgrundlagen

5.2 Anhalte- und Sichtkontrollen

Kontrollermächtigungen zur vorbeugenden Kriminalitätsbekämpfung gehören heute zum Standard des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts.

In Schleswig-Holstein wurden im Rahmen der Polizeirechtsreform im Jahr 2007⁵⁷ in § 180 Abs. 3 Nr. 1 und 2 LVwG SH (a.F.) Regelungen für lagebildabhängige Kontrollen und Grenzgebiet bezogene Schleierfahndungskontrollen geschaffen, die mit einem kurzfristigen Anhalten sowie der Inaugenscheinnahme von Fahrzeugen als schwach ausgeprägter Rechtsfolge gekennzeichnet waren. Dies gilt gerade bei einem Vergleich mit Kontrollermächtigungen aus Art. 13 BayPAG, § 15 SächsPVDG und § 12a PolG NRW.⁵⁸ Durch Änderungsgesetz vom 11.1.2017⁵⁹ wurde dann die lagebildabhängige Kontrolle – bei gleichen taktischen Möglichkeiten – tatbestandsmäßig enger gefasst und die Schleierfahndung ersatzlos gestrichen. Diese Neuordnung der Kontrollbefugnisse beruhte auf einer politischen Entscheidung und ist im Ergebnis unter Berücksichtigung der Sicherheitslage sicher vertretbar. Im parlamentarischen Verfahren⁶⁰ wurde allerdings wiederholt die Effektivität der in Rede stehenden Kontrollinstrumente in Zweifel gezogen, ohne dass zuvor eine den wissenschaftlichen Standards entsprechende Evaluierung erfolgt ist. Die Gesetzesänderung basierte vielmehr allein auf einer internen Praxiserhebung, aus der indes nur ein erstes Mengengerüst abzuleiten war.⁶¹ Durch das LVwGPORÄndG vom 26.2.2021⁶² wurde schließlich mit § 181 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LVwG SH eine modifizierte Ausformung der Schleierfahndungskontrollegeschaffen. Durch den erweiterten Tatbestand kommt es nunmehr zu Überschneidungen mit § 180 Abs. 3 LVwG SH bei zugleich unabgestimmten Rechtsfolgen. Während § 181 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LVwG SH das Anhalten, die Identitätsfeststellung und ergänzend eine Fahndungsabfrage gem. § 195 Abs. 1 S. 3 LVwG SH ermöglicht, weist § 180 Abs. 3 LVwG SH auf der Rechtsfolgenseite lediglich ein kurzfristiges Anhalten sowie die Inaugenscheinnahme mitgeführter Fahrzeuge einschließlich deren Kofferräume oder Ladeflächen aus. Die Feststellung der Identität ist unzulässig. Eine schlüssige Begründung für diese unterschiedlichen Ansätze erfolgt nicht, so dass in der Verwaltungspraxis sog. „Verbundstrategien“⁶³verfolgt werden, um für den Rechtsanwender nicht nachvollziehbare polizeitaktische Lücken zu schließen.⁶⁴ Ob diese Verfahrensweise dem Willen des verfassten Gesetzgebers entspricht, dürfte allerdings fraglich sein.

§ 27a Satz 1 Nr. 1 und 2 SOG MV stellt in Mecklenburg-Vorpommern die Grundlage für polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen im öffentlichen Verkehrsraum zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung (§ 49) oder terroristischer Straftaten (§ 67c) sowie im Grenzgebiet dar. Die Rechtsfolgenseite entspricht der Regelung des § 180 Abs. 3 LVwG SH und weist lediglich ein kurzfristiges Anhalten sowie die Inaugenscheinnahme von Fahrzeugen unterhalb einer Sachdurchsuchung aus. § 27a Satz 1 Nr. 1 SOG MV wurde in das auf § 116 SOG MV beruhende Evaluationsverfahren einbezogen. Dabei sind recht geringe Fallzahlen (2021: 9 Fälle, 2022: 11 Fälle, 2023: 4 Fälle) festgestellt worden. Zugleich war jedoch auch die gebotene Anordnung vorzulegen, so dass sachbezogene Prävalenzraten ausgewiesen werden können und eine qualitative Bewertung möglich ist. In diesem Rahmen sollte auch untersucht werden, ob die Kontrollmaßnahmen in Mecklenburg-Vorpommern sich tatsächlich nur in dem durch § 27a SOG MV limitierten Rahmen bewegen oder ob – vergleichbar mit der Verfahrensweise in Schleswig-Holstein – durch die Beiziehung weiterer Befugnisse wie z.B. § 36 Abs. 5 StVO und nachfolgend § 43 Abs. 1 Satz 3 SOG MV „Verbundstrategien“ verfolgt werden. Wünschenswert wären zudem ergänzende Erhebungen zur Schleierfahndungskontrolle gem. § 27a Satz 1 Nr. 2 SOG MV als Grundlage für eine interdisziplinäre Auswertung, auch wenn für die Maßnahme keine einschränkende Anordnungskompetenz vorgesehen ist.

5.3 Meldeauflagen

Im Rahmen der auf § 116 SOG MV basierenden Evaluation in Mecklenburg-Vorpommern geht es auch um Meldeauflagen gem. § 52b SOG MV sowie die damit verbundenen Anwendungsfälle, jeweils bezogen auf die Jahre 2021 bis 2023.⁶⁵

Meldeauflagen oder Meldeanordnungen dienen der effektiven Überwachung gefährlicher Personen,⁶⁶ können Teilnahmeuntersagungen an Veranstaltungen wirkungsvoll unterstützen sowie beispielsweise bei gewaltgeneigten Fußballfans und unfriedlichen Versammlungsteilnehmern eingesetzt werden. Durchgeführte Erhebungen und zahlreiche Entscheidungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit zeugen von einer regelmäßigen Nutzung dieser Rechtsfigur in den Ländern.⁶⁷ Auch vor Einfügung von spezifischen Standardermächtigungen wurden Meldeauflagen bereits als zulässig angesehen und auf die allgemeine Befugnisgeneralklausel oder alternativ als Minusmaßnahme auf die Ermächtigung für den Polizeigewahrsam gestützt. Diese Verfahrensweise ist allerdings im Lichte der hohen Eingriffsqualität der Maßnahme und des verfassten Bestimmtheitsgebots umstritten.⁶⁸

Die Abfrage zu § 52b SOG MV führte durchgehend zur Meldung „Fehlanzeige“. Allein dieses Ergebnis lässt jedoch keine abschließende Bewertung zu. Es ist vielmehr zur untersuchen, warum die Rechtsfigur in Mecklenburg-Vorpommern im Gegensatz zu anderen Ländern keine Anwendung findet. Dazu sollten neben einer Befragung der Rechtsanwender auch die vorliegenden Materialien aus dem Gesetzgebungsverfahren⁶⁹ sowie aktuelle wissenschaftliche Arbeiten⁷⁰ beigezogen werden, die sich mit der Rechtsfigur differenziert beschäftigt haben.

5.4 Finaler Rettungsschuss

Der finale Rettungsschuss ist als Ultima Ratio des unmittelbaren Zwangs auf besondere Ausnahmesituationen zugeschnitten. Er ist trennscharf von einem tödlichen Fehlschuss zu unterscheiden und stellt das äußerste Mittel zur Rettung aus einer gegenwärtigen Gefahr für höchste Rechtsgüter dar.⁷¹ Hohe Anwendungszahlen werden damit niemals verbunden sein – zum Glück. Es kommt vielmehr darauf an, dass diese Einsatzalternative in allen Ländern gleichermaßen und in eindeutiger Ausformung zur Verfügung steht.⁷²

Vor 30 Jahren war der finale Rettungsschuss lediglich in sechs Ländern geregelt, nämlich in Bayern, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen.⁷³ Heute sieht die Rechtslage grundlegend anders aus. Nachdem am 27.4.2020 mit § 109 Abs. 1 SOG MV⁷⁴ in Mecklenburg-Vorpommern und am 26.2.2021 mit § 258 Abs. 1 LVwG SH⁷⁵ in Schleswig-Holstein entsprechende Regelungen geschaffen wurden, strebt nunmehr auch Berlin als letztes Land eine rechtssichere ermächtigungsbegrenzende Regelung dieses schärfsten polizeilichen Eingriffsinstruments an.⁷⁶ Im Fall der Umsetzung würde nur noch das UZwG Bund keine ausdrückliche Normierung enthalten.

Fehlende Anwendungsfälle dürfen in diesem Kontext keine Rolle spielen. Die Schutzpflicht des Staates gegenüber seinen Bürgerinnen und Bürgern sowie die Fürsorgepflicht gegenüber den eingesetzten Polizeikräften fordern zwingend eine konkret ausgestaltete Rechtsgrundlage. Die Notrechte des Straf- und Zivilrechts können diese nicht ersetzen, sie stehen den Beamten nur ganz ausnahmsweise und als persönliche Rechtfertigungsgründe zur Seite.⁷⁷

6 Zum Abschluss

Eine umfassende Evaluierung hoheitlicher Befugnisse ist wichtig und ihre legislatorische Festlegung sollte heute eine Selbstverständlichkeit darstellen. Sie ist interdisziplinär sowie auf wissenschaftlicher Basis durchzuführen und darf keinesfalls bei einer Fallerhebung stehenbleiben. Anwendungsdaten und Prävalenzraten stellen lediglich die Grundlage weiterer Betrachtungen dar, erfordern diese aber auch zwingend. An Evaluierungsprozessen sind grundsätzlich unabhängige Forschungseinrichtungen zu beteiligen. Dadurch kann nicht zuletzt einemmöglichen Vorwurfvon Gefälligkeitsgutachten wirksam begegnet und zugleich eine gewinnbringende Zusammenarbeit der Akteure auch in anderen Bereichen gefördert werden. In der Gesamtschau ist festzustellen, dass die Verankerung von Evaluierungspflichten im Sicherheitsrecht weitgehend unsystematisch und uneinheitlich erfolgt, letztlich wie die länderspezifische Gestaltung der hoheitlichen Eingriffsbefugnisse selbst.⁷⁸ Da die bestehende Sicherheitsföderation nicht zum Sicherheitsrisiko werden darf, sollte dieser Problematik durch die Verantwortungsträger schnellstmöglich und zugleich mit der gebotenen politischen Klugheit begegnet werden.

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