Die Versammlungsfreiheit im Lichte der Entscheidung des BVerfG vom 1. Oktober 2025, 1 BvR 2428/20

Von Prof./LRD a.D. Hartmut Brenneisen, Preetz/Worms¹

Erneut hat das BVerfG grundlegende Aussagen zu versammlungsrechtlichen Fragestellungen getroffen, die im Ergebnis nahtlos an bisherige Leitentscheidungen zur bereichsspezifischen Thematik anknüpfen.² So hat der Erste Senat herausgestellt, dass die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG nach wie vor zu den unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens gehört und für die freiheitliche demokratische Staatsordnung konstituierend ist.³ Zugleich wird aber auch angemerkt, dass die Verfassungsnorm nicht schrankenlos gilt und auf die Grenzen der Gestaltungs- und Typenfreiheit hingewiesen.

1 Ausgangslage

Grundlage der Entscheidung ist ein Sachverhalt vom 10. April 2015 in der Freiburger Innenstadt. Dort fand eine angemeldete Versammlung zum Thema „Schutz des ungeborenen Lebens“ statt, die mit Ansprachen beginnen, einem Aufzug fortgesetzt und einer stationären Abschlusskundgebung enden sollte. Gegen diese Versammlung hatten im Internet vorab verschiedene Gruppierungen zu Gegendemonstrationen aufgerufen, ohne diese indes zuvor nach § 14 BVersG anzumelden. Neben Gesängen, Gebeten, Sprechchören und dem Einsatz von Trillerpfeifen sowie einer Sirene wurde die Fahrbahn durch Angehörige dieser Gruppierungen so blockiert, dass eine Durchführung des geplanten Aufzuges nicht mehr möglich war. Daran änderten auch mehrmalige Aufforderungen der Polizei und der deeskalierende Einsatz eines Anti-Konflikt-Teams nichts. Die zum Schluss aus 44 Gegendemonstranten bestehende Sitzblockade musste daher aufgelöst werden. Die entgegen der polizeilichen Anweisung auf der Fahrbahn verbliebenen Personen wurden durch Polizeikräfte weggetragen.

Im Nachgang leitete die zuständige Staatsanwaltschaft ein Ermittlungsverfahren wegen Verstoßes gegen den in Baden-Württemberg noch geltenden § 21 BVersG (Störung von Versammlungen und Aufzügen) ein.⁴ Nachdem der Beschwerdeführer gegen einen erlassenen Strafbefehl Einspruch eingelegt hatte, ist er durch das AG Freiburg zu einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen zu je 20 Euro verurteilt worden. Die eingelegte Revision wurde durch das OLG Karlsruhe als unbegründet verworfen. Auf der Grundlage einer nachfolgenden Verfassungsbeschwerde hatte das BVerfG unmittelbar über die Entscheidungen des OLG Karlsruhe⁵ und des AG Freiburg⁶ sowie mittelbar über die Wirksamkeit des § 21 BVersG zu befinden. Im Mittelpunkt des Verfahrens stand die Frage, ob eine strafgerichtliche Verurteilung das Grundrecht der Versammlungsfreiheit verletzt, wenn es sich bei dem zugrundeliegenden Sachverhalt um die Teilnahme an einer von Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Gegendemonstration handelt.

2 Kernaussagen des BVerfG

2.1 Bedeutung der Versammlungsfreiheit

Das BVerfG ging in diesem Kontext auf die hohe Bedeutung der Versammlungsfreiheit ein und nahm auch auf frühere Entscheidungen Bezug.⁷ Danach stellt eine Versammlung in physischer Präsenz im öffentlichen Raum auch in einer zunehmend digitalisierten Welt ein unverzichtbares Instrument der kollektiven Meinungskundgabe dar. Allein durch diese Form wird ein kommunikatives Anliegen unmittelbar erlebbar und kann unabhängig von selektierenden Steuerungsmechanismen entsprechender Online-Plattformen direkt an einen konkreten Adressatenkreis oder allgemein an die Öffentlichkeit gerichtet werden.⁸ Vor diesem Hintergrund kommt dem öffentlichen Straßenraum mit seinem historisch leitbildgeprägten Vorläufer des öffentlichen Forums eine zentrale Bedeutung zu. Hier können Grundrechtsträger ihre Anliegen besonders wirksam darstellen und einen meinungsbildenden Diskurs anstoßen.⁹

2.2 Bestehende Gesetzgebungskompetenz

Der im vorliegenden Fall streiterhebliche Straftatbestand des § 21 BVersG ist nach Darstellung des BVerfG von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gedeckt. Dabei wurde allerdings keine abschließende Entscheidung über die Frage getroffen, ob die Bestimmung dem Bereich des Straf- oder des Versammlungsrechts zuzurechnen ist. Für den Fall, dass § 21 BVersG in den Bereich des Strafrechts fällt, folgt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes unmittelbar aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Ordnet man die Norm dem Versammlungsrecht zu, ist die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes zwar mit der Föderalismusreform I¹⁰ entfallen; § 21 BVersG gilt aber gem. Art. 125a Abs. 1 GG jedenfalls bis zu einer in Baden-Württemberg bisher noch nicht erfolgten Ersetzung durch Landesrecht fort.¹¹

2.3 Berücksichtigung des Zitiergebots

Dem angegriffenen § 21 BVersG steht auch nicht das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen. Durch die Benennung des Eingriffs im Wortlaut des Gesetzes im Sinne einer Warn- und Besinnungsfunktion soll sichergestellt werden, dass der Gesetzgeber nur Eingriffe vornimmt, die ihm als solche bewusst sind, deren qualitative Auswirkungen auf die betroffenen Grundrechte er erkennt und in öffentlicher Debatte klären kann.¹²

Im vorliegenden Fall wird § 21 BVersG zunächst von § 20 BVersG nicht umfasst, denn die Norm weist allein auf eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit durch die Bestimmungen des Abschnitts III des Gesetzes(§§ 14-20 BVersG – Öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge) hin. Der in Abschnitt IV (Straf- und Bußgeldvorschriften) normierte § 21 BVersG wird nicht genannt.¹³ Zudem handelt es sich auch nicht um eine vorkonstitutionelle oder lediglich bereits geltende Grundrechtsbeschränkungen wiederholende nachkonstitutionelle Norm, so dass auch diese Ausnahmeregelung nicht zum Tragen kommt.¹⁴

Nach Auffassung des Senats scheidet gleichwohl ein Verstoß gegen das Zitiergebot aus, da der Gesetzgeber die mit dem Straftatbestand des § 21 BVersG verbundene Einschränkung der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG nicht vorhergesehen hat und die Grundrechtseinschränkung für ihn aus einer ex-ante-Perspektive auch nicht vorhersehbar war.¹⁵ Dabei ist bei der Beurteilung der hinreichenden Vorhersehbarkeit maßgeblich darauf abzustellen, was von einem sorgfältig handelnden Gesetzgeber realistischerweise erwartet werden kann.¹⁶