Optimierung der Strafverfolgungskompetenzen der Bundespolizei – Teil 2

Von Bernd Walter, Präsident eines Grenzschutzpräsidiums a.D., Berlin¹

4 Der letzte Versuch

Ein letzter Versuch der seit 1994 überfälligen Novellierung der Modernisierung des Bundespolizeigesetzes, über den sich zumindest viele Abgeordnete einig waren, fiel in die Schlussphase der 19. Legislaturperiode. Am 10.2.2021 brachten die Fraktionen der CDU/CSU und SPD einen Gesetzentwurf zur Modernisierung der Rechtsgrundlagen der Bundespolizei² in den Bundestag ein. Die Initiative ging von den Abgeordneten der beiden Regierungsfraktionen aus, da eine Verständigung innerhalb der Bundesregierung nicht möglich war.³ Am 12.2.2021 erfolgte bereits die Erste Lesung im Plenum. Die Initiatoren wollten laut Gesetzesbegründung die Bundespolizei unter Berücksichtigung ihrer herausragenden Stellung, ihrer Kernkompetenzen sowie unter Wahrung des sonderpolizeilichen Charakters gezielt stärken und an die aktuellen sicherheitspolitischen Herausforderungen und Gefahrenlagen anpassen.⁴ Nach der Ersten Lesung wurde der Entwurf zur weiteren Beratung an den federführende Ausschuss für Inneres und Heimat überwiesen, der in seiner 123. Sitzung am 24.2.2021 einstimmig beschloss, zu Teilen der Vorlage eine öffentliche Anhörung durchzuführen.⁵ Die öffentliche Anhörung, an der sich sechs Sachverständige aus der Wissenschaft, der polizeilichen Praxis und von Menschenrechtsorganisationen beteiligten, führte der Ausschuss für Inneres und Heimat in seiner 126. Sitzung am 22.3.2021 durch. Die äußerst dissonanten Reaktionen reichten von „längst überfällig“ , „grob rechtswidrig“, „über das Ziel hinausgeschossen,» „Zeichen parlamentarischer Wertschätzung“ bis zur Forderung nach weiteren gesetzgeberischen Ergänzungen.⁶ Die Beschlussempfehlung und der Bericht des Ausschusses für Inneres und Heimat (4. Ausschuss) vom 9.6.2021⁷ änderte und ergänzte den Gesetzentwurf nur in wenigen Punkten, der Haushaltsausschuss (8. Ausschuss) hielt den Gesetzentwurf für mit der Haushaltslage des Bundes vereinbar und stellte fest, dass mit der Bearbeitung weiterer Straftatbestände durch die Bundespolizei eine Entlastung der Länder und des Zolls in nicht bezifferbarer Höhe einhergeht.⁸

Der Gesetzentwurf wurde am 10.6.2021 gegen die Stimmen der Opposition vom Bundestag beschlossen.⁹ Am 15.6.2021 empfahl der federführende Ausschuss für lnnere Angelegenheiten und der Wirtschaftsausschuss der Ländervertretung, dem Gesetz gemäß Art. 87 Abs. 3 GG zustimmen, bedauerte aber auch, dass den Ländern im Gesetzgebungsverfahren keine Möglichkeit gegeben wurde, ihre fachliche Expertise einzubringen.¹⁰

In dem Modernisierungsvorschlag sollte unter dem Aspekt der wesentlich veränderten Qualitätsbedingungen im kriminalpolizeilichen Bereich der Bundespolizei und der zunehmenden Expertise der zwischenzeitlich eingerichteten Inspektionen Kriminalbekämpfung die Uraltforderung aus dem Jahre 1994 aufgegriffen werden und in Bezug auf die Zuständigkeit der Bundespolizei für polizeiliche Maßnahmen auf dem Gebiet der Strafverfolgung die bisher bestehende grundsätzliche Beschränkung auf Vergehen weitgehend aufgegeben werden und eine Zuständigkeit im räumlichen Zuständigkeitsbereich im Regelfall unabhängig von der angedrohten Mindestfreiheitsstrafe eines Delikts bestehen. Diese Änderung wurde maßgeblich damit begründet, dass sich die bisherige Unterscheidung zwischen Vergehen und Verbrechen als nicht zweckmäßig erwiesen hat, sondern verschiedene polizeiliche Zuständigkeiten oftmals zu einem künstlichen Aufspalten eines einheitlichen Lebenssachverhalts führten.¹¹ Dies wurde besonders deutlich in Sachverhalten, in denen zunächst wegen des Verdachts eines Vergehens ermittelt wurde und sich im Laufe der Ermittlungen ein Verdacht eines Verbrechens ergab. Dies ist zum Beispiel dann der Fall, wenn der gewerbsmäßige Taschendiebstahl auf dem Bahnhof gem. § 243 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StGB (Vergehen) später als bandenmäßiger gewerbsmäßiger Diebstahl nach § 244a Abs. 1 i.V.m. § 243 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StGB (Verbrechen) darstellte. Insoweit ergeben sich bislang ermittlungshindernde Schnittstellen in Fällen, in denen nach Durchführung möglicherweise eines Großteils der Ermittlungen aufgrund eines weiteren hinzutretenden Umstandes (Bande) die Abgabe der Ermittlungen an die neu zuständige Behörde erforderlich wird. Derartige Schnittstellen sollten künftig vermieden werden, zumal es aus synergetischen Gründen sachgerecht scheint, paralleles Ermitteln mehrerer Behörden innerhalb eines deliktischen Bereichs (z.B. Diebstähle an Bahnhöfen) zugunsten einer verbleibenden Verantwortlichkeit aufzugeben.

Ferner sollte die Bundespolizei für polizeiliche Maßnahmen im Rahmen der Strafverfolgung von unerlaubten Aufenthalten zuständig werden, sofern sie Drittstaatsangehörige in ihrem Zuständigkeitsbereich feststellt, für die ein Verdacht einer solchen Straftat besteht (z.B. auf dem Gebiet der Bahnanlagen oder im Bereich Luftsicherheit). Aktuell verfolgt sie strafbare Handlungen nach den Vorschriften des Passgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes nur dann, soweit diese durch den Grenzübertritt oder in unmittelbarem Zusammenhang mit diesen begangen werden

Im bahnpolizeilichen Bereich ist die Bundespolizei aktuell nur zuständig, wenn die Straftat auf dem Gebiet der Anlagen begangen wurde und sich gegen die Sicherheit eines Benutzers oder gegen Rechtsgüter der Bahn richtet. Die bislang durch die „Und- Verknüpfung“ bestehende Einschränkung erwies sich in der Praxis als nicht sachgerecht und sollte deshalb zugunsten einer „Oder-Verknüpfung“ aufgegeben werden. Die Zuständigkeit der Bundespolizei sollte danach begründet sein, wenn entweder eine Straftat auf dem Gebiet der Bahnanlagen des Bundes begangen wurde oder sich eine Straftat gegen die Sicherheit eines Benutzers, der Anlagen oder des Betriebes der Bahn richtet. Gleichwohl sollte im bahnpolizeilichen Bereich die polizeiliche Aufgabe auf dem Gebiet der Strafverfolgung bei dem Verdacht eines Verbrechens nur dann gegeben sein, wenn der Verdacht einer Straftat nach den §§ 244a, 249, 250, 252, 255, 308 Abs. 1 oder 315 Abs. 3 StGB besteht.

Die Bundespolizei sollte ferner für polizeiliche Maßnahmen im Rahmen der Strafverfolgung, zuständig werden, sofern sich Angriffe gegen die Sicherheit und den Betrieb des Luftverkehrs richten. Gemeint sind insbesondere solche Straftaten, die im Zusammenhang mit Drohnenangriffen verwirklicht werden können (z B. §§ 315, 316b StGB). Der Bundespolizei sind in diesem Zusammenhang zahlreiche Fälle bekannt, in denen beispielsweise durch fernmanipulierte Luftfahrzeuge (Drohnen) im Bereich von Flughäfen, durch den Einsatz von Lichtzeigern (sog. Laserpointer) gegen im Einsatz befindliche Polizeihubschrauber oder andere, gleichsam gefährliche Eingriffe die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigt wurde. Die Zuständigkeitserweiterung sollte dadurch eingeschränkt werden, dass der Tatverdacht im Zuständigkeitsbereich der Bundespolizei festgestellt worden sein muss und die Vorkommnisse nicht ausdrücklich in die Zuständigkeit anderer Behörden fallen. Wegen fehlender Zuständigkeit zwischen den Behörden der Bundespolizei und der Polizeien der Länder kam es bisher zu Doppelarbeit.

Ferner sollte in die bisherige Fassung des § 12 BPoIG ein weiterer Satz eingeführt werden, wonach bei Straftaten, die nicht in den Zuständigkeitsbereich der Bundespolizei fallen, die Bundespolizei abweichend von der Regelzuständig die polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung wahrnimmt, wenn eine Staatsanwaltschaft im Benehmen mit den für die Strafrechtspflege und für die Polizei zuständigen obersten Landesbehörden darum ersucht. Die für die Strafrechtspflege und die Polizei zuständigen obersten Landesbehörden sowie die zuständigen Landeskriminalämter und die für den Tatort zuständigen Polizeidienststellen wären unverzüglich zu benachrichtigen. Diese sog. gekorene Zuständigkeit war nicht Bestandteil der ursprünglichen Gesetzesinitiative, sondern war nach Überweisung durch Beschlussempfehlung und des Berichtes des Ausschusses für Inneres und Heimat des Bundestages nachträglich in den Gesetzesentwurf eingefügt worden.¹² Die Vorschrift ist angelehnt an § 4 Abs. 2 des BKAG, wobei das Ersuchen einer Staatsanwaltschaft des Landes als kompetenzrechtlich unbedenklicher Fall der Amtshilfe begriffen wird. Insbesondere können länderübergreifende komplexe strafrechtrelevante Sachverhalte unter der Sachleitung der federführenden Staatsanwaltschaft bei einer Ermittlungsbehörde zusammengeführt werden. Die zuständige Staatsanwaltschaft muss dabei im Benehmen mit den für die Strafrechtspflege und die Polizei zuständigen obersten Landesbehörden die Bundespolizei ersuchen. Beispielhaft aus der Praxis sind grenz- und länderübergreifende Tätergruppen, die sich auf Fahrkartenautomatenaufbrüche und -sprengungen, aber auch auf Geldautomatenaufbrüche und -sprengungen in Bahnhofsnähe konzentriert haben. Hierbei kommt zusätzlich die grenz- und bahnpolizeiliche Expertise der Bundespolizei auch in der Strafverfolgung zum Tragen. Gleiches kann gelten für Straftaten wie z.B. Schleusungskriminalität in Verbindung mit Urkunden- oder sonstiger milieubedingter Kriminalität. Denkbar wären auch Tätergruppen, die sich aufgrund des für sie günstigen Rückzugsraums auf Grenzregionen konzentrieren, um dort Fahrzeuge zu entwenden, Wohnungseinbrüche zu begehen oder Betäubungsmittel einzuführen.

lm Übrigen blieben bei den Änderungsvorschläger die Strafverfolgungszuständigkeiten in den Aufgabenbereichen Schutz von Bundesorganen und Sicherung eigener Einrichtungen sowie der Flugsicherheitsbegleiter außerhalb des deutschen Hoheitsraumes weiterhin ausgespart.

Dass dem Gesetz letztendlich vom Bundesrat gemäß Art. 87 Abs. 3 GG nicht zugestimmt wurde,¹³ ist schon deswegen erstaunlich, weil außer der Wortmeldung des damaligen niedersächsischen Innenministers, Boris Pistorius (SPD), keine Aussprache stattfand und letztlich die Gründe für die ablehnende Haltung der Masse der Länder nur indirekt erschlossen werden kann. Außerdem rächte es sich, dass der Bundesinnenminister Horst Seehofer nicht persönlich das ohnehin auf der Kippe stehende Gesetz begründete, sondern diesen Part dem Parlamentarischen Staatsekretär beim Bundesinnenministerium, Stephan Mayer überließ, der dieser Aufgabe nicht gerecht wurde. Lediglich das CDU-geführte Saarland und das SPD-geführte Mecklenburg-Vorpommern stimmten für das Gesetz. Die Tatsache, dass selbst die Masse der CDU-geführten Länder gegen das Gesetz votierten, lässt vermuten, dass der Bund in der Vorbereitung des Vorhabens es versäumt hatte, die Länder auf breiter Front mit dem Ziel einer konsensualen Entscheidungsfindung zu beteiligen. Bei der Abstimmung im Bundesrat stand nämlich nicht der eigentliche Inhalt des Gesetzes zur Debatte, der bei den vorhergehenden Beratungen des Bundestages in extenso erörtert wurde, sondern vornehmlich die Befürchtung der Bundesratsvertreter vor einer weiteren Kompetenzausdehnung des Bundes in Polizeifragen auf Kosten der Länder.

Die anschließenden Schuldzuweisungen der Parteien lassen überdies vermuten, dass die handelnden Personen die Warnzeichen für ein Scheitern des Gesetzes gar nicht erkannt hatten. Schienen in den ursprünglichen Debatten noch die Einführung des Staatstrojaners oder die biometrische Gesichtserkennung Ablehnungsgründe gewesen zu sein,¹⁴ stellte sich durch die Rede des niedersächsischen Innenministers Boris Pistorius heraus, dass lediglich verfassungspolitische Gründe die Initialzündung für eine Ablehnung waren. So hielt Pistorius die Tatsache, dass das Gesetz der Bundespolizei Zuständigkeiten geben sollte, die bisher ausschließlich in der Zuständigkeit der Länder lagen, für verfassungswidrig und im Übrigen auch für nicht Praxis tauglich.¹⁵ Dem schloss sich das Plenum ohne weitere Aussprache an. Exemplarisch sind die Gründe der ablehnenden Voten auch in dem Antrag der Freien und Hansestadt Hamburg, dem das Land Berlin beitrat, enthalten, mit dem die Einberufung des Vermittlungsausschusses gem. Art. 77 Abs. 2 GG verlangt wurde. Nahezu jede diskutierte Kompetenzerweiterung der Bundespolizei im Bereich der Strafverfolgung wurde wegen eines Eingriffs in die Polizeihoheit der Länder und wegen nicht näher ausgeführten Abstimmungsschwierigkeiten verworfen.¹⁶ Die Einberufung des Vermittlungsausschusses wurde vom Plenum abgelehnt. So beschloss der Bundesrat in seiner 1006. Sitzung am 25.6.2021, dem vom Deutschen Bundestag am 10.6.2021 verabschiedeten Gesetz gemäß Art. 87 Abs. 3 GG nicht zuzustimmen.

Eine einmalige Chance, die fast vierzigjährige Überfälligkeit des Bundespolizeigesetzes im Interesse einer Verbesserung der Straftatenbekämpfung und Verbesserung der Straftatenaufklärung endlich zu bereinigen, war vertan. Es wird einer kritischen Öffentlichkeit schwer zu vermitteln sein, dass ein für die Arbeitsfähigkeit der größten bundesdeutschen Polizeiorganisation essenzielles Gesetz trotz weitgehender Übereinstimmung über die Notwendigkeit in allen Parteien und bei der Mehrzahl der sicherheitsrelevanten Verantwortungsträger aus Gründen verfassungspolitischer Natur scheiterte. Bereits mit den mehrfachen Attacken sogenannter Klimakleber auf die Vorfelder großer Flughäfen mit kostenträchtiger Unterbrechung des Flugverkehrs in jüngster Zeit ist zwischenzeitlich die absurde Situation eingetreten, dass die an sich für die Sicherheit des Luftverkehrs zuständige Bundespolizei mangels fehlender Strafverfolgungskompetenz nicht einschreiten konnte und die Übernahme durch die Länderpolizeien abwarten musste.