Optimierung der Strafverfolgungskompetenzen der Bundespolizei – Teil 1

Von Bernd Walter, Präsident eines Grenzschutzpräsidiums a.D., Berlin¹

Ungeachtet der permanenten Diskussion um die Effizienz der derzeitigen Sicherheitsarchitektur ist bis jetzt die schon seit langem überfällige Novellierung des Bundespolizeigesetzes (BPolG) ausgeblieben. So wurde auch die Chance vertan, die Strafverfolgungskompetenzen der Bundespolizei als nunmehr personalstärkste Polizeiorganisation der Bundesrepublik an die nunmehr völlig veränderte Kriminalitäts- und Sicherheitslage anzupassen. Die derzeit gültigen Regelungen stammen aus den 1990er-Jahren des vergangenen Millenniums und sind nur bedingt geeignet, einen durchgreifenden Beitrag zur Kriminalitätsbekämpfung zu leisten, da sie der Bundespolizei in den meisten Aufgabenfelder wesentliche Strafverfolgungskompetenzen entweder ganz vorenthalten oder nur eingeschränkt zubilligen. Staatliche Sicherheitsvorsorge wird damit konterkariert.

1 Die historischen Vorbehalte

Nahezu jedwede die Bundespolizei (vormals Bundesgrenzschutz) betreffende Gesetzgebung war über die Jahre hinweg vom Argwohn der Länder begleitet, dass der Bund seine sonderpolizeilichen Kompetenzen schleichend auf Kosten der Länder erweitern würde. So wachten die Länder akribisch darüber, dass ihre Zuständigkeiten insbesondere Bereich der Ermittlungszuständigkeit für Straftaten ungeachtet der sonstigen Klagen über Personalnot erhalten blieben.² Darüber hinaus enthält das Gesetz über den Bundesgrenzschutz vom 18.10.1994³ in § 1 Abs. 2 eine auf Betreiben des Bundesrates im Vermittlungsausschuss eingefügte zeitliche Begrenzung für bundespolizeiliche Aufgabenübertragungen, weil eine tendenzielle Fortschreibung einer Aufweichung der Polizeihoheit der Länder befürchtet wurde.⁴

Die Vorbehalte wurden besonders deutlich bei der Aussprache im Bundesrat aus Anlass des Gesetzes zur Umbenennung des Bundesgrenzschutzes in Bundespolizei vom 21.6.2005.⁵ Pars pro toto für die Motive der Vorbehalte steht die Erklärung des damaligen Staatsministers Herbert Mertin (Rheinland-Pfalz), der darauf verwies, dass das Grundgesetz – vor dem Hintergrund des sog. Polizeibriefs der westalliierten Militärgouverneure – die Polizeigewalt in die Zuständigkeit der Länder gelegt und aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit, der Bundesstaatlichkeit und des Grundrechtsschutzes den Ausnahmefall einer Bundespolizei zugelassen hat. Es gebe aber seit dem Bestehen der Bundesrepublik Deutschland Bestrebungen des Bundes, polizeiliche Aufgaben zu übernehmen. Durch die Umbenennung des Bundesgrenzschutzes und seiner Behörden werde jedoch der – unzutreffende – Eindruck erweckt, als seien die Abwehr allgemeiner Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie die Strafverfolgung im Allgemeinen Aufgaben von Bund und Ländern. Die Umbenennung sei geeignet, die polizeilichen Konturen weiter zu Lasten der Länder zu verschieben und das Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis werde nicht mehr deutlich.⁶

Das Erste Gesetz über den Bundesgrenzschutz vom 16.3.1951⁷ mit lediglich vier Paragrafen enthielt überhaupt keine Aussage zu Strafverfolgungskompetenzen der neuen Sicherheitsorganisation. Der Grund lag darin, dass die Ratio der Bundesregierung weniger den grenzpolizeilichen Schutz des Bundesgebietes, sondern vielmehr die Schaffung eines Aliud zur gescheiterten Bundespolizei sowie ein Substitut für die nur zögerliche eingerichteten Landespolizeibereitschaftspolizeien als vorrangig ansah.⁸

In der Folgezeit galt mit der Neufassung des Gesetzes über den Bundesgrenzschutz vom 18.8.1972⁹ der Grundsatz, dass die Organisation in dem Bereich, in dem sie präventiv-polizeilich tätig ist, auch die Kompetenz zur Strafverfolgung besitzt. Eine Ausformulierung erfolgte nicht. Abgeleitet wurde diese Kompetenz aus den gesetzlich übertragenen Aufgaben zur Abwehr von Gefahren. Diese ungeschriebene Annexkompetenz war konsequenterweise auf solche Straftaten beschränkt, die in einem engen Sachzusammenhang mit den abzuwehrenden Gefahren standen. Deutlicher Schwerpunkt war der „Grenzschutz“.¹⁰ Vorbehalte der Länder entzündeten sich an der Erweiterung des Aufgabenportfolios des Bundesgrenzschutzes über den Grenzschutz hinaus, als der Organisation der Schutz von Bundesorganen und die polizeiliche Unterstützung der Länder in Fällen besonderer Bedeutung übertragen wurde. Der damalige bayerische Innenminister Bruno Merk (CSU) stellte in einer Rede vor dem Bundesrat fest, dass das Grundgesetz keine Bundespolizei kenne und somit das Rechtsstaatsprinzip verletzt sei.¹¹ Der damalige hessische Ministerpräsident Albert Osswald sah in der Aufgabenergänzung gar eine Niederlage der bundesstaatlichen Ordnung.¹²

2 Die erste Hürde – das Aufgabenübertragungsgesetz

Die eigentliche Bund-Länder-Kontroverse kam erst nach der Wiedervereinigung im Gesetzgebungsverfahren zum Gesetz zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz vom 23.1.1992¹³ zum Tragen, mit dem die Rechtsgrundlagen für die Übernahme der bahnpolizeilichen Aufgaben einschließlich des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn sowie die Rückübertragung der Aufgaben zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs auf den Bund geschaffen wurden. Die bahnpolizeilichen Befugnisse wurden bereits seit 1990 auf Grund einer Maßgabevorschrift in Anlage 1 des Einigungsvertrages vom 31.8.1990¹⁴ im Beitrittsgebiet und in Berlin wahrgenommen.

Die Gesetzesbegründung hob ausdrücklich hervor, dass hierdurch zum einen das polizeiliche Potenzial der Länder entlastet werden sollte mit der Folge, dass in größerem Umfang Schutzpolizei vornehmlich im großstädtischen Bereich und mehr spezialisierte Kriminalpolizei zur Verfügung stünde.¹⁵ Die Absichten wurden jedoch von den Ländern nicht honoriert, denn sie befürchteten in der Stellungnahme des Bundesrates, dass der BGS durch Übernahme der bahnpolizeilichen Aufgaben „quasi ein allgemeines kriminalpolizeiliches Standbein erhält.“¹⁶ Besonders heftig waren die Einwände des Landes Nordrhein-Westfalen, dessen Innenminister Herbert Schnoor (SPD) vor dem Bundesrat den Gesetzentwurf für verfassungswidrig hielt, da er zwangsläufig zu Lasten der Polizeihoheit der Länder gehe und diese wegen der leidvollen Erfahrungen in der deutschen Vergangenheit ein hohes Gut sei.¹⁷ Seine Vermutung, dass der Bund auf der Suche nach neuen Aufgaben für den Bundesgrenzschutz infolge des Wegfalls der Grenzschutzaufgaben an den Binnengrenzen und den EU-Außengrenzen sei,¹⁸ wurde allerdings in den kommenden Jahrzehnten, in denen die irreguläre Migration zum Weltordnungsproblem Nummer eins wurde, nachhaltig konterkariert. So trifft wohl die Feststellung des Parlamentarischen Staatssekretärs im Bundesinnenministerium Eduard Lintner zu, der aus gleichem Anlass entgegnete, dass die artikulieren Befürchtungen, der BGS entwickle sich zu Lasten der Polizeihoheit der Länder zu einer allgemeinen Bundespolizei nicht verfassungsrechtlicher, sondern allenfalls verfassungspolitischer Art sei.¹⁹

Mit diesem Gesetz waren erstmals Strafverfolgungsbefugnisse im bahnpolizeilichen Bereich verbunden. Eine umfassende Regelung im Gesetz erfolgte jedoch nicht. Offensichtlich scheute man sich wegen der Eile des Gesetzgebungsverfahrens und um eine Auseinandersetzung mit den Ländern zu vermeiden, diesen Schritt zu gehen. Auf Vorschlag des Innenausschusses des Deutschen Bundestages ²⁰ wurde lediglich in § 2a des Gesetzes eine ausdrückliche, allerdings auf den bahnpolizeilichen Bereich beschränkte strafverfolgende Zuständigkeit eingefügt, wobei der Bundesinnenminister aufgefordert wurde, nähere Bestimmungen durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Justiz und mit Zustimmung des Bundesrats zu treffen. Diese Rechtsverordnung wurde jedoch nie erlassen. Der Grund lag wohl darin, dass die Innenministerkonferenz²¹ bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes einen vom Arbeitskreis II²² vorgeschlagenen Katalog der Straftaten, die der damalige BGS im Rahmen seiner bahnpolizeilichen Aufgabenwahrnehmung verfolgen konnte, wirksam werden ließ, dem sich das Bundesministerium anschloss und durch Erlass umsetzte. Der Katalog billigte dem Bundesgrenzschutz lediglich die Verfolgung von Vergehen zu.