Die BVerfG-Entscheidung vom 1.10.2024 zum BKAG

Ein Wendepunkt in der polizeilichen Datenspeicherung?

2.3 Die Verfassungsbeschwerde hinsichtlich § 18 BKAG

Die Verfassungsbeschwerde der Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V. richtete sich – neben anderen Rügen – gegen die Weiterverarbeitungsermächtigungen in § 18 Abs. 1 und 2 BKAG (auch i.V.m. § 29 Abs. 4 S. 2 BKAG), die den Verbundteilnehmern (i.S.v. § 29 Abs. 3 S. 1 BKAG) erlauben, personenbezogene Daten im polizeilichen Informationsverbund zu bevorraten und später zu nutzen. Gerügt wurde bezüglich der Bevorratung insbesondere eine fehlende ausreichende Erforderlichkeitsprüfung (hinsichtlich Daten von Verurteilten und Beschuldigten) bzw. eine fehlende, durch Gesetz angeleitete Kriminalprognose (hinsichtlich Daten von Anlasspersonen). Bezüglich der späteren Nutzung bezog sich die Rüge auf das Fehlen eigenständiger Voraussetzungen und der fehlenden Umsetzung der Grundsätze der hypothetischen Datenneuerhebung.¹⁶

Die Verfassungsbeschwerde wurde hinsichtlich der Rüge einer Weiterverarbeitung personenbezogener Daten von Verurteilten und Anlasspersonen für unzulässig erklärt. Begründet wurde dies mit einer fehlenden Darlegung der Betroffenheit der Beschwerdeführer sowie einem fehlenden Vortrag zur Wahrung der Anforderungen des Grundsatzes der Subsidiarität bzw. einer fehlenden Auseinandersetzung mit den Voraussetzungen einer Weiterverarbeitung in § 18 Abs. 1 Nr. 4 BKAG, insbesondere der Frage, ob für eine Prognose statt strafrechtlich relevantem Vorverhalten auch tatsächliche Anhaltspunkte für eine Gefahr zukünftiger Straftaten ausreichen kann.¹⁷ Auch die Rüge bezüglich einer an eine Speicherung anschließenden Nutzung personenbezogener Daten wurde mangels hinreichender Darlegung der entsprechenden Voraussetzungen für unzulässig erklärt.¹⁸ Zulässig gerügt wurde damit alleine die Speicherung personenbezogener Daten von Beschuldigten im polizeilichen Informationsverbund (durch das BKA) gem. § 18 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 1 BKAG (i.V.m. § 13 Abs. 3, § 29 Abs. 3 BKAG).

2.4 Die Entscheidung hinsichtlich § 18 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 1 BKAG

Die Ausführungen des BVerfG hinsichtlich der Begründetheit der gegenständlichen Rüge fallen – mittlerweile gewohnt – umfangreich aus, was grundsätzlich das Verständnis fördert, aufgrund der Detailtiefe und Verweisungstechnik aber auch zur Komplexität beiträgt. Zunächst wird die Eingriffsintensität einer (vorsorgenden) Speicherung allgemein dargestellt, bevor spezifisch das Eingriffsgewicht des § 18 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 1 BKAG betrachtet wird. Danach erfolgt wiederum allgemein eine Darstellung der in der Angemessenheit zur verortenden Rechtfertigungsanforderungen und schließlich die diesbezüglichen Mängel der konkret gerügten Norm. Zur Darstellung und Nachvollziehbarkeit der Entscheidung soll dieser Weg im Folgenden verkürzt nachgezeichnet werden.

Die Eingriffsintensität einer (vorsorgenden) Speicherung allgemein wird ganz generell – und insoweit zunächst nicht neu – vor allem durch Art, Umfang und denkbarer Verwendung der Daten sowie der Gefahr ihres Missbrauchs bestimmt. Ausschlaggebend sind nach dem BVerfG u.a. die Zahl der betroffenen Grundrechtsträger, die Intensität sowie die Voraussetzungen einer Beeinträchtigung (insbesondere, ob diese Personen hierfür einen Anlass gegeben haben). Das anhand dieser allgemein gehaltenen Kriterien bemessene Eingriffsgewicht erhält im Falle einer vorsorgenden Speicherung, welche sich durch das Fehlen einer unmittelbaren konkreten nutzungsorientierten Zwecksetzung zum Zeitpunkt der Speicherung auszeichnet, durch sechs Kriterien eine spezifische Prägung: Datenherkunft, Art und dem Umfang der Daten, Anlass der betroffenen Person zu einer Speicherung, mögliche Weiterverwendungen sowie deren Folgen für die betroffenen Personen, Anzahl der beteiligten Behörden und deren Zugriff auf die Daten sowie Speicherdauer.¹⁹

Daran gemessen erachtet das BVerfG die Eingriffsintensität des § 18 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 1 BKAG als erheblich bis schwerwiegend. Eingriffsintensivierend wirkt sich aus, dass die Speicherung losgelöst vom ursprünglichen konkreten Erhebungszweck für noch nicht bekannte zukünftige Zwecke erfolgt und daher regelhaft eine zweckändernde Weiterverarbeitung darstellt. Die Betrachtung anhand der sechs spezifischen Kriterien führt jedenfalls nach Ansicht des BVerfG in fünf Fällen zu einem eingriffserhöhenden Ergebnis. Lediglich die Tatsache, dass die Art und der Umfang der Daten auf bestimmte Basisdaten von Beschuldigten begrenzt ist, denen zwar eine nicht unerhebliche, aber beschränkt bleibende Persönlichkeitsrelevanz zukommt, mindert das Eingriffsgewicht.²⁰

Das BVerfG äußert sich im Anschluss an die Rechtfertigungsanforderungen einer vorsorgenden Speicherung und verortet diese – soweit ebenfalls bekannt – in der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, also der Angemessenheit. Nachdem es sich um eine Zweckänderung handelt, muss die erforderliche Rechtsgrundlage insbesondere hinreichende Speicherschwellen und eine angemessene Speicherdauer bestimmen. Die Speicherschwelle (i.S.d. bereits in der Diktion bekannten Eingriffsschwelle) muss den Zusammenhang zwischen den vorsorgend gespeicherten Daten und der Erfüllung des Speicherzwecks in verhältnismäßiger Weise absichern und den spezifischen Gefahren der vorsorgenden Speicherung angemessen begegnen. Dies erfordert eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass die Daten zur Erfüllung der mit der Speicherung letztlich verfolgten Zwecke benötigt werden. Eine solche Wahrscheinlichkeit ist im hier vorliegenden Fall nur gegeben, wenn die Betroffenen eine strafrechtlich relevante Verbindung zu möglichen Straftaten aufweisen und gerade die gespeicherten Daten zu deren Verhütung und Verfolgung angemessen beitragen können. Diese anzustellende Prognose muss sich auf zureichende tatsächliche Anhaltspunkte stützen, z.B. der Art, Schwere und Begehungsweise der vormaligen Tat oder der Persönlichkeit und bisherigen Straffälligkeit der betroffenen Person; auch ist eine Ausrichtung an Delikts- oder Phänomenbereichen denkbar. Die festzulegende Speicherdauer unterliegt spezifischen Begrenzungen; so nimmt die Belastbarkeit der Prognose im Laufe der Zeit ohne Hinzutreten neuer relevanter Umstände ab. Erforderlich ist daher ein Regelungskonzept des Gesetzgebers (und nicht der Verwaltung), welches entsprechend differenzierte Prüfungs- und Aussonderungsfristen beinhaltet. Schließlich sind klare Verwendungsregeln, differenzierte organisatorische und verfahrensrechtliche Anforderungen sowie adäquate Kontrollmöglichkeiten erforderlich.²¹

Zuletzt hat das BVerfG zu den konkreten Mängeln des § 18 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 1 BKAG ausgeführt. So fehlt insbesondere eine hinreichende Speicherschwelle, da bislang nur die Beschuldigteneigenschaft ausreichend, aber insbesondere keine Negativprognose vorgesehen ist. Der Status eines Beschuldigten alleine begründet aufgrund der Unsicherheiten hinsichtlich der Beziehung zur vorgeworfenen Straftat keine hinreichende Wahrscheinlichkeit einer relevanten Beziehung zu anderen zukünftig zu verfolgenden oder zu verhütenden Straftaten. Zudem fehlt es an einem hinreichend ausdifferenzierten Regelungskonzept zur Speicherdauer, welches durch den Gesetzgeber vorgegeben werden muss; rein innerbehördliche Vorgaben sind nicht ausreichend.²² Die Norm gilt bis zum Ablauf des 31. Juli 2025 unter der Maßgabe fort, dass der Speicherung eine spezifische Negativprognose zugrunde liegt.²³