Die BVerfG-Entscheidung vom 1.10.2024 zum BKAG

Ein Wendepunkt in der polizeilichen Datenspeicherung?

2.5 Zwischenfazit

Zusammenfassend ist zu konstatieren, dass die Verfassungsbeschwerde nach Ansicht des BVerfG zwar nur zu einem geringen Anteil zulässig und begründet war, der Rüge hinsichtlich einer fehlenden Negativprognose für eine Speicherung aber Recht gegeben wurde, soweit personenbezogene Daten von Beschuldigten betroffen sind. Darüber hinaus wurde vom BVerfG auch die Speicherdauer kritisch hinterfragt – weniger hinsichtlich bereits vorhandener Aussonderungsprüffristen, sondern mehr wegen fehlender Konkretisierungen, die durch den Gesetzgeber anhand der Eingriffsintensität, der Belastbarkeit der Prognose sowie weiterer Gesichtspunkte vorgegeben werden müssen.

3 Einordnung in die bisherige BVerfG-Judikatur

Das BVerfG hat sich in den letzten Jahren in einer Vielzahl von Entscheidungen mit dem polizeilichen und nachrichtendienstlichen Sicherheitsrecht befasst, konkret mit Normen des BKAG zuletzt im Jahr 2016. Neben einzelnen polizeilichen wie nachrichtendienstlichen Datenerhebungsbestimmungen standen zwischen 2013 und 2023 insbesondere die Voraussetzungen einer zweckwahrenden und zweckändernden Nutzung von bereits erhobenen personenbezogenen Daten im Fokus, welche in einer äußerst komplexen Rechtsprechungslinie mit dem Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung ausgeschärft wurden.²⁴ Der zwischen Datenerhebung und anschließender Nutzung liegende Schritt einer Datenspeicherung wurde bislang nicht bzw. allenfalls speziell hinsichtlich einzelner Dateien betrachtet.²⁵

Abgesehen von einer thematischen Einreihung lässt sich das aktuelle Urteil jedenfalls hinsichtlich der Ausführungen zur vorsorgenden Speicherung weniger als Fortführung, sondern eher als neue Verästelung einer eh schon kaum durchdringbaren Rechtsprechung bezeichnen.²⁶ Das BVerfG stellt zwar an einer Stelle erfreulicherweise, wenn auch aufgrund der überschießenden Ausgestaltung des § 12 BKAG in der Praxis unerheblich, fest, dass das Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung nur für die Nutzung von Daten aus besonders eingriffsintensiven Maßnahmen heranzuziehen ist.²⁷ Die Ausführungen zur vorsorgenden Speicherung von Daten betreffen aber eine Form der Weiterverarbeitung, die zwar ebenfalls nach der Erhebung, aber vor der konkreten Nutzung liegt, und mithin nicht adäquat vom Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung geregelt werden können.²⁸ Ebenfalls fortgeführt wird die bisherige Haltung des BVerfG, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, konkret die Angemessenheit, für nahezu sämtlich für erforderlich gesehene Nachbesserungspflichten zu bemühen.²⁹ Hinsichtlich des Erfordernisses der Speicherschwellen mag das zumindest konsequent erscheinen, hinsichtlich Speicherdauer und sonstiger Vorgaben auch erwartbar; irgendwann dürfte indes selbst der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz endgültig überstrapaziert sein.

4 Kritische Bewertung

Ein erster kritischer Blick auf die Entscheidung lässt zunächst eine vorsichtig positive Bewertung zu. Schon aufgrund der sehr spezifischen Ausführungen zu einem einzelnen Aspekt der vorsorgenden Speicherung dürfte auch aufgrund der insoweit erwartbaren Entscheidung kaum ein Wendepunkt in der polizeilichen Datenspeicherung vorliegen. Der Sorgfalt des BVerfG geschuldet sind die dezidierten Ausführungen zur Eingriffsintensität einer vorsorgenden Speicherung, die aber nicht pauschal auf sonstige Speicherungen übernommen werden können, sondern stets in den richtigen Kontext zu setzen sind. Hierin liegt freilich eine wesentliche Schwierigkeit, insoweit sich die Entscheidung wieder in die Komplexität der bisherigen BVerfG-Rechtsprechung einreiht. Die Entscheidung ist dennoch dahingehend zu kritisieren, dass (erneut) deutlich wird, wie wenig die Folgeeingriffsdogmatik³⁰ geeignet ist, Datenweiterverarbeitungen im Umfang der heutigen Komplexität abzubilden. Das BVerfG hat sich in den letzten Jahren insbesondere mit seiner ausdifferenzierten Rechtsprechung zum Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung quasi selbst verpflichtet, jede zu entscheidende Form der Datenweiterverarbeitung in dieses Rechtsprechungskorsett hineinzuzwängen. So erfolgen mit den neuen Ausführungen zur Speicherschwelle weitere feinziselierte Ausdifferenzierungen von Eingriffsschwellen, die schon bisher kaum voneinander abgrenzbar waren.³¹ Die mittelfristige Folge dürfte neben der jetzt schon nur schwerlich durchdringbaren Komplexität ein Vorgabendickicht sein, welches in der polizeilichen Speicherpraxis kaum mehr operabel sein dürfte – von der Berücksichtigung berechtigter fachlicher Bedürfnisse ganz zu schweigen. Es war nicht zu erwarten, dass das BVerfG in der aktuellen Entscheidung gänzlich neue Wege beschreitet; unkritisiert stehen lassen sollte man die Entscheidung deshalb aber nicht.

Der kurzfristige Handlungsbedarf ist überschaubar, ganz konkret muss sich zunächst der Bundesgesetzgeber unmittelbar mit den zwei festgestellten Mängeln des § 18 BKAG befassen: Erstens muss er für die Speicherung personenbezogener Daten von Beschuldigten eine hinreichende Speicherschwelle einziehen, die eine Negativprognose beinhaltet. Zweitens muss er sich Gedanken um ein, jenseits konkreter – schon bisher vorhandener – Aussonderungsfristen, ausdifferenziertes Regelungskonzept zur Speicherdauer machen. Hinsichtlich der fehlenden Speicherschwelle könnte der Gesetzgeber entweder § 18 Abs. 1 Nr. 2 BKAG schlicht um einen entsprechenden Zusatz versehen und sich damit an vorhandene Aspekte einer Prognose für Tatverdächtige und Anlasspersonen in § 18 Abs. 1 Nr. 3, 4 BKAG sowie für weitere personenbezogene Daten von Beschuldigten in § 18 Abs. 2 Nr. 2 BKAG anlehnen.³² Damit würde man indes die Ausführungen des BVerfG auch auf Speicherungen im Informationssystem des BKA beziehen. Alternativ – und so vom Gesetzgeber jedenfalls im ersten Entwurf vorgesehen – wäre auch eine separate Regelung denkbar.³³ Damit bezieht man – richtigerweise – die Ausführungen des BVerfG nur auf Verbundspeicherungen, schafft allerdings eine gewisse zusätzliche Komplexität in der Wechselwirkung zwischen verschiedenen Speicherungen. Wünschenswert wäre in jedem Fall, wenn der Gesetzgeber den vom BVerfG offen gelassenen Spielraum sinnvoll ausfüllt und nicht allein eine personenbezogene Ausrichtung vornimmt.³⁴ Die Änderung hinsichtlich des fehlenden Regelungskonzepts zur Speicherdauer dürfte sich ungleich komplizierter gestalten. Der bisherige hauptsächlich einschlägige § 77 Abs. 1 BKAG genügt nicht den Anforderungen des BVerfG, obwohl die dort genannten Fristen selbst nicht geprüft wurden.³⁵ Dies deutet darauf hin, dass dem Gericht weniger an pauschalen Fristen als mehr an einem Konzept, welches insbesondere die jeweilige Eingriffsintensität berücksichtigt, liegt. Diese Ansicht wird auch dadurch bestätigt, dass man anhand der genannten sechs spezifischen Kriterien zur Bestimmung der Eingriffsintensität einer Speicherung innerhalb des polizeilichen Informationsverbundes je nach konkretem Zweck zu durchaus unterschiedlichen Ergebnissen kommen kann, was sich dann auch in der jeweiligen Speicherdauer niederschlagen muss. Vielleicht muss man perspektivisch doch den Weg über die Regelung in Rechtsverordnungen, die einzelne Verbundspeicherzwecke hinsichtlich der Speicherdauer näher konkretisieren, beschreiten – ein Weg freilich, der einem System einheitlicher Verbundspeicherungen zuwiderläuft und eher an das alte Dateisystem erinnert.