Kein uneingeschränkter Beifall:

Zur „Tornado-Entscheidung“ des BVerwG vom 25.10.2017

Von LRD Prof. Hartmut Brenneisen und PD Dirk Staack, Preetz/Owschlag¹

In der „Tornado-Entscheidung“ vom 25.10.2017 hat der 6. Senat des BVerwG² Konkret geht es um Fragen der Eingriffsqualität, das umstrittene Verhältnis des bereichsspezifischen Versammlungsrechts zum allgemeinen Polizeirecht und schließlich um Umfang und Grenzen technischer Unterstützungshandlungen der Bundeswehr. In diesem Beitrag werden die wesentlichen Aussagen des Gerichts dargestellt, analysiert und bewertet.

1 Ausgangslage

Im Vorfeld des G8-Gipfeltreffens im Juni 2007 in Heiligendamm beantragte das Innenministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommern beim Bundesministerium für Verteidigung Überflüge des erweiterten Veranstaltungsortes zum Zwecke der Anfertigung von Luftbildaufzeichnungen. Dadurch sollten insbesondere Erddepots für Werkzeuge und Blockademittel erkannt und Manipulationen an wichtigen Straßen durch gewaltbereite Versammlungsteilnehmer erfasst werden. Auf der Grundlage dieses Antrags überflog ein Kampfflugzeug der Bundeswehr vom Typ Tornado des Aufklärungsgeschwaders 51 „Immelmann“ am 5.6.2007 ein für bis zu 5.000 Personen ausgelegtes Camp von Gipfelgegnern in der Gemeinde Reddelich in einer Höhe von rund 114 Metern und stellte Bildaufzeichnungen her. 19 Luftbilder³

Bei diesen Bildern handelte es sich um Übersichtsaufzeichnungen und Ausschnittsvergrößerungen, auf denen das Camp sowie Personengruppen abgebildet waren, die sich dort aufhielten. Eine Identifikation der Personen war aufgrund der fehlenden Tiefenschärfe der Aufzeichnungen nach Feststellung des Spruchkörpers nicht möglich.4 Die Klägerin begehrte unter Abänderung der Urteile des OVG Greifswald und des VG Schwerin die Feststellung, dass der Überflug des Camps Reddelich durch ein Tornado-Kampfflugzeug der Bundeswehr und die dabei erfolgte Fertigung von Bildaufzeichnungen rechtswidrig waren und sie dadurch in ihren Rechten verletzt wurde. Der Beklagte beantragte hingegen die Zurückweisung des Antrags und begründete dies im Wesentlichen mit der Zielstellung der Maßnahme, der fehlenden Identifizierbarkeit von Personen, der kurzen Dauer des Überflugs sowie der nicht gegebenen Zurechnungsmöglichkeit.5

2 Leitaussagen des BVerwG

Das BVerwG hat die Revision der Klägerin als begründet angesehen und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen. Dabei wurde auch berücksichtigt, dass in Mecklenburg-Vorpommern im Juni 2007 wie auch heute gemäß Art. 125a Abs. 1 GG⁶ das Bundesversammlungsgesetz (BVersG) Anwendung findet und eine bereichsspezifische Landesregelung fehlt.

2.1 Eingriff in die Versammlungsfreiheit

Der Senat hat zunächst einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG bejaht. Zwar sei das Camp selbst – nicht zuletzt aufgrund fehlender tatsächlicher Feststellungen – nicht als grundrechtlich geschützte Versammlung anzusehen, der Schutzbereich der Verfassungsnorm „unter dem Gesichtspunkt der Vorwirkungen der Versammlungsfreiheit“ jedoch berührt.⁷ Die Teilnahme an den geplanten Demonstrationen sei für die ganz überwiegende Zahl der Versammlungsteilnehmer nur im Fall einer frühzeitigen Anreise und ortsnahen Unterkunft während der gesamten Veranstaltungsdauer möglich. Alternative Unterbringungsmöglichkeiten stünden in der ländlich geprägten Region nicht bzw. in nicht ausreichendem Maße zur Verfügung. Damit sei aber das Camp vergleichbar der Anreise dem durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Vorgang des Sichversammelns zuzurechnen. Zwar lägen die Voraussetzungen eines finalen Eingriffsaktes nicht vor, entgegen der Auffassung des OVG Greifswald⁸ und des VG Schwerin⁹ wohl aber die eines faktischen Eingriffs. Diese seien gerade dann gegeben, „wenn das staatliche Handeln einschüchternd oder abschreckend wirkt bzw. geeignet ist, die freie Willensbildung und Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die an Versammlungen teilnehmen wollen.“ Dabei weist das BVerwG¹⁰ darauf hin, dass bei Eingriffen im Vorfeld einer Versammlung „bei der Gesamtwürdigung ein umso strengerer Maßstab anzulegen [sei], je größer die räumliche oder zeitliche Entfernung zu der geschützten Versammlung ist und je weniger für die späteren Versammlungsteilnehmer daher ein Bezug der Maßnahme zu der späteren Versammlung erkennbar ist“. Nach dieser Maßgabe und unter Heranziehung eines objektiven Beurteilungsmaßstabes hätte der Überflug „aus der Sicht eines durchschnittlichen Betroffenen im Hinblick auf die extreme Lärmentfaltung, den angsteinflößenden Anblick und die Überraschungswirkung im Kontext der bevorstehenden Demonstrationen gegen den G8-Gipfel einschüchternde Wirkung.“¹¹

2.2 Kein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung

Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemäß Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG¹² ist durch den Senat hingegen verneint worden. Bereits das OVG Greifswald¹³ hatte ausgeführt, dass Personen auf den Bildaufzeichnungen nicht erkennbar und darüber hinaus keine Anhaltspunkte dafür vorhanden seien, dass über spezifische Auswertemaßnahmen eine Personenidentifizierung vorgenommen werden sollte. Diese tatsächlichen Feststellungen waren für das BVerwG bindend, da die Revision ihnen nicht mit Verfahrensrügen entgegengetreten ist.¹⁴ Allerdings wurden die Feststellungen des Berufungsgerichts auch nicht in Zweifel gezogen.

2.3 Anwendbarkeit des allgemeinen Polizeirechts

Der 6. Senat geht bei dem Überflug von einer faktischen „Gefahrerforschungsmaßnahme“ aus, die als Realakt auf die Generalklausel des Polizeirechts gestützt werden kann. Er lehnt zunächst die Anwendbarkeit der informationellen Befugnisse des gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG noch einschlägigen BVersG ab und will die §§ 12a, 19a BVersG nur für eine „zielgerichtete Erhebung personenbezogener Daten“ gelten lassen. Außerdem wird unter Hinweis auf die eigene Rechtsprechung eine abschließende Regelung des geschützten Versammlungsvorfelds verneint.¹⁵ Sodann werden ein vorliegender Gefahrenverdacht und als materielle Grundlage des Handelns der § 13 SOG MV begründet. Diese allgemeine Befugnis umfasse nach Darstellung des Gerichts „auch Eingriffsmaßnahmen zur Klärung einer Gefahrensituation, wenn die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorliegen einer Gefahr zwar für möglich, aber nicht für sicher hält.“¹⁶ Die tatbestandsmäßigen Mindestanforderungen für Verfügungen aus § 16 SOG MV werden indes nicht berücksichtigt.

2.4 Verhältnismäßigkeit im Lichte des Art. 8 Abs. 2 GG

Der zur Anfertigung von Luftbildern durchgeführte Überflug kann laut Urteilsbegründung als Teilakt eines Maßnahmenbündels auf das allgemeine Polizeirecht gestützt werden. Bei der Auslegung und Anwendung versammlungsbeschränkender Gesetze im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG müsse indes der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit strikt beachtet werden.¹⁷ Zur Erreichung eines legitimen Zwecks seien Eingriffsmaßnahmen daher am hohen Stellenwert der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG zu messen.¹⁸

2.5 Einsatz des Kampfflugzeuges als technische Unterstützungshandlung

Schließlich ist der Überflug durch das BVerwG nicht als rechtswidriger „Einsatz der Streitkräfte im Innern“, sondern vielmehr „als technische Unterstützungsleistung der Bundeswehr im Wege der Amtshilfe“ bewertet worden.¹⁹ Dabei wurde berücksichtigt, dass ein Einsatz im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG nicht erst bei einem konkreten Vorgehen mit Zwang, sondern bereits bei einer Nutzung des Droh- und Einschüchterungspotenzials personeller oder sachlicher Mittel der Streitkräfte gegeben ist.²⁰