Vermummungs- und Schutzausrüstungsverbot im Lichte der Verwaltungsakzessorietät

Von Prof. Hartmut Brenneisen und Michael Wilksen, Preetz/Husberg

Im Zusammenhang mit demonstrativen Sitzblockaden ist in der Fachliteratur schon seit vielen Jahren kontrovers über die Bedeutung der Verwaltungsakzessorietät diskutiert worden. 

Insbesondere mit der Neuordnung des Vermummungs- und Schutzausrüstungsverbots im Niedersächsischen Versammlungsgesetz (NVersG) und im Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (VersFG SH) ist die Rechtsfigur in dieser Spezialmaterie nunmehr ausdrücklich herausgestellt worden und damit als weitgehend etabliert anzusehen. Im vorliegenden Beitrag analysieren die Autoren die bestehende Ausgangslage in Schleswig-Holstein und vergleichen sie mit dem geltenden Recht in anderen Ländern.

1 Verwaltungsakzessorietät: Begriff und rechtsstaatliche Funktion

Die „Akzessorietät“ ist ein allgemeiner Rechtsbegriff, der vor allem aus dem Zivil-, Straf- und Strafnebenrecht bekannt ist und in seiner Bedeutung die Abhängigkeit eines Nebenrechts vom Bestand eines Hauptrechts beschreibt. Im Strafrecht stellt die Akzessorietät beispielsweise die Verknüpfung der Strafbarkeit eines Teilnehmers mit der des Haupttäters her.

Die „Verwaltungsakzessorietät“ als besondere Form ist Ausdruck der systematischen Normauslegung und damit der Einheit der Rechtsordnung besonders verpflichtet. Sie liegt begrifflich dann vor, wenn die Ahndung eines Verhaltens als Straftat oder Ordnungswidrigkeit von einer bestimmten an den Betroffenen gerichteten Verwaltungsentscheidung abhängig ist. Somit gehört die Verletzung verwaltungsrechtlicher Pflichten zur Verbotsmaterie im Sinne eines zusätzlichen Tatbestandsmerkmals. Im Versammlungsgeschehen wird zum Teil eine „limitierte Verwaltungsakzessorietät“ angenommen, die bei einer bestimmten Ausgangslage wie z.B. bei einer noch nicht erfolgten Auflösung eine begrenzende Wirkung entfaltet. Die Teilnehmer befinden sich bis zum Erlass dieser Verfügung im Schutzbereich des Art. 8 I GG, so dass der Rechtsfigur eine grundrechtssichernde Funktion zukommt. Im Zusammenhang mit akzessorischen Tatbeständen ist vom BVerfG in einer viel beachteten Entscheidung zum Bayerischen Versammlungsgesetz (BayVersG) die „rechtsstaatliche Funktion des Verwaltungsakts“ besonders betont worden. Der Erste Senat hat unter Hinweis auf die dort ausgewiesenen Verbotstatbestände konstatiert, dass sich „Unsicherheiten und Fehleinschätzungen hinsichtlich der im Einzelfall geltenden Anforderungen auch für Bürger ergeben können, die sich rechts­treu verhalten wollen“. Zugleich könne auch eine Geldbuße für betroffene Personen eine „empfindliche Belastung“ darstellen und weitreichende Folgen für die künftige Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit haben. Insofern wurde zur Verhinderung schwer kalkulierbarer Risiken für eine Berücksichtigung der Verwaltungsakzessorietät plädiert.

2 Föderalismusreform I und ihre versammlungsrechtliche Umsetzung

Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006 (Föderalismusreform I) ist das Versammlungsrecht aus der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes entlassen und den Ländern übertragen worden. Der fachliche Grund dafür bleibt weitgehend im Unklaren, könnte aber wohl mit der Verwandtschaft der Spezialmaterie zum allgemeinen Polizeirecht erklärt werden. Die damit verbundenen Folgen für das bestehende Versammlungsgesetz des Bundes (BVersG) ergeben sich aus Art. 125a GG. Diese Norm gilt für Bundesrecht, das aufgrund einer Verfassungsänderung nicht mehr erlassen werden könnte, und somit auch für das Versammlungsrecht nach Art. 74 I Nr. 3 GG (a.F.). Gemäß Art. 125a I Satz 1 GG gilt dieses Recht zunächst fort, kann aber nach Art. 125a I Satz 2 GG durch Landesrecht ersetzt werden. Über den unmittelbaren Wortlaut der Vorschrift hinaus sind eine Fortschreibung des Bundesrechts und die Anpassung an geänderte Verhältnisse nur möglich, sofern die wesentlichen Elemente erhalten bleiben. Diese Kompetenz ist eng auszulegen und endet für den Bereich eines Landes, sobald dieses von seiner Ersetzungsbefugnis Gebrauch gemacht hat. Die Landesgesetzgeber sind in ihrer Entscheidung frei, ob sie ihre Befugnis nutzen wollen oder nicht, haben aber zu beachten, dass der Verfassungsgeber von „Ersetzung“ und nicht von „Änderung“ spricht. Allerdings dürfte nach einem Urteil des VerfGH Berlin auch eine „Teilersetzung“ zulässig sein. Bei der Umsetzung der neuen Länderkompetenz ist zunächst ein sehr uneinheitliches Bild festzustellen, das an einen „Flickenteppich“ erinnert und keinesfalls durch wünschenswerte Harmonisierungsbestrebungen geprägt ist. Neben den bereits genannten Regelwerken in Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Bayern sind bisher nur das Sächsische Versammlungsgesetz (SächsVersG), das Landesversammlungsgesetz Sachsen-Anhalt (VersammlG LSA) sowie zwei eher fragwürdige Teilgesetze in Brandenburg und Berlin verabschiedet worden. Außerdem legten im Jahr 2011 im „Arbeitskreis Versammlungsrecht“ zusammengeschlossene Wissenschaftler einen Musterentwurf für ein einheitliches Versammlungsgesetz mit Begründung vor (MEVersG). Ziel war es, „den Parlamenten in den Bundesländern Anregungen für die Novellierung des Versammlungsrechts auch mit dem Ziel seiner möglichst weitgehenden Vereinheitlichung zu geben.“