Polizei und Justiz
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Vorbeugende Kriminalitätsbekämpfung durch den Einsatz von automatischen Kennzeichenlesesystemen

Von DPPr a.D. Prof. Michael Knape, Berlin

Den Einsatz von automatisierten Kennzeichenlesesystemen (AKLS)1 regelte als erstes Bundesland Rheinland-Pfalz im Jahre 2004 in § 27 Abs. 5 Satz 1 POG a.F. (Stand: 2005).2

Binnen vier Jahren führten zehn weitere Bundesländer die automatisierte Kennzeichenfahndung als neue präventiv-polizeiliche Maßnahme in ihr Gefahrenabwehrrecht ein. Die elektronische Erhebung von Kraftfahrzeugkennzeichen ist in diesen Ländern im Zusammenhang mit der Fahrzeug- und Personenkontrolle3 im öffentlichen Verkehrsraum, Identitätsfeststellung oder Videoüberwachung geregelt.4 Berlin folgte als bisher letztes Bundesland mit einer derartigen bereichsspezifischen Regelung, die sich inhaltlich an § 36a BbgPolG orientiert.

 

1 Einführung


Das BVerfG hat am 11.3.2008 die Ermächtigungen in § 14 Abs. 5 HSOG5 und in § 184 Abs. 5 LVwG SH6 zur automatisierten Erfassung und Auswertung von Kfz-Kennzeichen durch die Polizei für nichtig erklärt.7 Fortan mussten die Bundesländer die Regelungen derartiger Lesesysteme an den strengen Anforderungen ausrichten, die das Gericht für den Einsatz von AKLS aufgestellt hatte.
Der Landesgesetzgeber Rheinland-Pfalz strich kurzer Hand den Absatz 5 des § 27 POG ersatzlos,8 weil Satz 1 dieser Norm wie in den verfassungswidrigen Regelungen der Länder Hessens und Schleswig-Holsteins die Möglichkeit eröffnete, die automatisierte Kennzeichenerkennung routinemäßig auszuführen, so dass diese Methode einer anlassunabhängigen Maßnahme gleichkam.9 Die Vorschrift glich insoweit eher einem Zielkatalog denn einer klassischen Befugnisnorm tradierten Polizei- und Ordnungsrechts. Denn die bloße Benennung des Zwecks, Kraftfahrzeugkennzeichen mit einem gesetzlich nicht näher definierten Fahndungsbestand abzugleichen, genügt den Anforderungen an die Normenbestimmtheit nicht.10 Die Fahndung nach einem bestimmten Fahrzeug an einem bestimmten Ort vermochte an diesem rechtlichen Befund nichts zu ändern.
Während die verfassungswidrige Vorschrift des § 184 Abs. 5 bis zum heutigen Tag aus dem LVwG SH nicht entfernt worden ist,11 wurde in Hessen mit § 14a HSOG12 hingegen eine neue – tatbestandlich akzeptable – Befugnisnorm zum Einsatz des AKLS geschaffen, die am 23.12.2009 in Kraft trat.13 Im Laufe des intensiven Gesetzgebungsverfahrens wurde die anfängliche möglicherweise sehr weit reichend gewählte Formulierung „Die Polizeibehörden können zur Abwehr einer Gefahr oder zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten bei Kontrollen nach § 18 durch den Einsatz“ eingeschränkt und zugleich klargestellt, dass nunmehr eine der Voraussetzungen des § 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 3 bis 6 HSOG für die Zwecke der Identitätsfeststellung vorliegen muss. Die Änderung wurde damit begründet, dass im Rahmen der Sachverständigenanhörung kritisiert worden sei, dass der Zusammenhang zwischen „zur Abwehr der Gefahr“ und dem „§ 18“14 nicht klar zum Ausdruck gekommen wäre. Mit dieser Umstellung gehe auch einher und werde klargestellt, dass die Polizei Überprüfungen nach § 18 HSOG nicht allein deshalb anordne, um automatische Kennzeichenlesesysteme einsetzen zu können.15
Dies entspricht in etwa der Berliner Regelung, da auch § 24c Abs. 1 Nr. 2 ASOG Bln in einer Tatbestandsvariante zusätzlich die Voraussetzungen für eine Identitätsfeststellung nach § 21 Abs. 2 Nr. 1 lit. a, aa (Identitätsfeststellung an „gefährlichen/kriminalitätsbelasteten Orten“),16 Nr. 3 (Identitätsfeststellung an „gefährdeten Objekten“)17 oder Nr. 4 (Identitätsfeststellung an Kontrollstellen)18 für den Einsatz des AKLS verlangt, dessen Erfordernisse zugleich mit der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten korrespondieren. Die Begründung in Hessen lässt sich insoweit ohne weiteres auf die Berliner Befugnisnorm übertragen. § 24c ASOG Bln – anlassbezogene automatische Kennzeichenfahndung – wurde nach eingehender Sachverständigenanhörung durch das sechzehnte Gesetz zur Änderung des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes vom 7.4.2015 (GVBl. S. 66), somit deutlich nach der Entscheidung des BVerfG, in den Vorschriftenkanon des ASOG Bln eingefügt.
Gegenüber dem manuellen Ablesen und Überprüfen von Kfz-Kennzeichen ermöglicht der Einsatz von stationären und mobilen AKLS eine wesentlich effizientere Fahndung. Die Methode ist weniger personalaufwendig und auch bei widrigen Umständen – beispielsweise dichter Straßenverkehr, hohe Geschwindigkeit, ungünstige Witterungslage oder Lichtverhältnisse – einsetzbar. Sie kann nicht nur zur Personenfahndung verwendet werden, sondern ermöglicht auch eine besonders zielgenaue Sachfahndung, weil grundsätzlich nur im Fahndungsbestand aufgenommene Kennzeichen als Treffermeldung angezeigt werden. Da es technisch bedingt dazu kommen kann, dass das AKLS trotz fehlender Datenübereinstimmung fehlerhaft eine Treffermeldung ausgibt, ist bei Anzeige eines Trefferfalls durch das AKLS eine unverzügliche manuelle Überprüfung erforderlich, um einen Fehltreffer sofort löschen zu können, ohne dass die Anonymität des Inhabers der Daten aufgehoben wird. Dann liegt nach Auffassung des BVerwG auch kein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (RiS) gem. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG vor.19 Ein Eingriff in das RiS liegt mit dem BVerwG demzufolge immer dann nicht vor, wenn bei Einsatz einer Einrichtung der automatisierten Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen und deren Abgleich mit Fahndungsdatenbeständen zwar eine Übereinstimmung des tatsächlich erfassten Kennzeichens mit einem im Fahndungsbestand vorhandenen Kennzeichen angezeigt wird, ein visueller Abgleich durch den damit betrauten Polizeibeamten aber eine mangelnde Übereinstimmung ergibt und das erfasste Kennzeichen sofort gelöscht wird, ohne dass die Anonymität des Inhabers aufgehoben wird.20
Die Befugnisnormen der jeweiligen Bundesländer sind tatbestandlich unterschiedlich ausgestaltet. In Berlin ist die automatische Kennzeichenfahndung ausnahmslos nur anlassbezogen unter engen tatbestandlichen Voraussetzungen zulässig. Dies ist nicht in allen Ländern der Fall. Beispielsweise darf in Bayern die Polizei nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG in einer 30 km-Zone im Grenzgebiet, auf Durchgangsstraßen zur wirkungsvollen Unterstützung der Schleierfahndung besondere Mittel der Datenerhebung, wozu auch AKLS zählen, einsetzen. Das Erfordernis des Vorliegens „entsprechender Lageerkenntnisse“ kann nicht wirklich als echtes Tatbestandsmerkmal im materiellen Sinne gewertet werden, so dass insoweit durchaus von einem verdachtsunabhängigen Einsatz des AKLS die Rede sein kann.21 Für die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität wohl eine rechtlich unverzichtbare Maßnahme, versetzt sie doch die Polizei in die Lage, ihre Verpflichtungen aus Art. 6 SDÜ effektiv zu erfüllen. In aller Regel erfolgt der Einsatz von AKLS ohne Wissen der betroffenen Person, also verdeckt; diesbezüglich sind grundgesetzliche Eindringtiefe und Gewicht des Grundrechtseingriffs in die Persönlichkeitssphäre nicht unerheblich. Gemeinsam ist allen Ermächtigungen, dass sie in ihrem tatbestandlichen Repertoire zumindest eine Alternative zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 Variante 1 VE ME PolG 1986 beinhalten.22
Da, unabhängig vom Tatbestand des § 24c Abs. 1 Nrn. 1 und 2 ASOG Bln (gegenwärtige Gefahr als tatbestandliche Grundvoraussetzung), beim Einsatz der automatisierten Kennzeichenerkennung im Regelfall eine konkrete Gefahr nicht vorliegen wird, droht die Norm in der polizeilichen Praxis – mehr oder weniger – leer zu laufen.23 Die rechtlichen Fallkonstellationen des § 24c Abs. 1 Nrn. 1 und 2 ASOG Bln sind für den Einsatz von AKLS nicht (vollständig) geeignet, wenn ihnen auch eine gewisse Teilgeeignetheit nicht abgesprochen werden kann; die Nr. 2 ist darüber hinaus tatbestandlich inkongruent, denn es konkurrieren Aspekte klassischer Gefahrenabwehr (gegenwärtige Gefahr) mit jenen der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten miteinander. Der Mix aus tradierter „Polizeipflichtigkeit“ nach dem Störerprinzip im Zuge der Verursachungstheorie, d.h. die Verantwortlichkeit der Person, welche die konkrete Gefahr verursacht hat,24 und polizeiliches Operieren im Bereich von so genannten Risikopotenzialen, durchsetzt mit jenen Personen, die im Vorfeld der Entstehung einer solchen Gefahr als Zielperson erfasst werden sollen, passt rechtssystematisch ganz und gar nicht zusammen.25 Übrig bleibt als Zweck mit Blick auf § 24c Abs. 1 Nr. 3 ASOG Bln allein die Rechtsfigur der vorbeugenden Straftatenbekämpfung. Ob und inwieweit zu diesem Zweck die Länder hierfür die volle Gesetzgebungskompetenz – Verhütung von Straftaten einerseits und Strafverfolgungs- bzw. Straftatenvorsorge andererseits – besitzen, ist noch immer heftig umstritten.26

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