Die Versammlungsfreiheit im Lichte der Entscheidung des BVerfG vom 1. Oktober 2025, 1 BvR 2428/20

Von Prof./LRD a.D. Hartmut Brenneisen, Preetz/Worms¹

 

Erneut hat das BVerfG grundlegende Aussagen zu versammlungsrechtlichen Fragestellungen getroffen, die im Ergebnis nahtlos an bisherige Leitentscheidungen zur bereichsspezifischen Thematik anknüpfen.2 So hat der Erste Senat herausgestellt, dass die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG nach wie vor zu den unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens gehört und für die freiheitliche demokratische Staatsordnung konstituierend ist.3 Zugleich wird aber auch angemerkt, dass die Verfassungsnorm nicht schrankenlos gilt und auf die Grenzen der Gestaltungs- und Typenfreiheit hingewiesen.

 

1 Ausgangslage


Grundlage der Entscheidung ist ein Sachverhalt vom 10. April 2015 in der Freiburger Innenstadt. Dort fand eine angemeldete Versammlung zum Thema „Schutz des ungeborenen Lebens“ statt, die mit Ansprachen beginnen, einem Aufzug fortgesetzt und einer stationären Abschlusskundgebung enden sollte. Gegen diese Versammlung hatten im Internet vorab verschiedene Gruppierungen zu Gegendemonstrationen aufgerufen, ohne diese indes zuvor nach § 14 BVersG anzumelden. Neben Gesängen, Gebeten, Sprechchören und dem Einsatz von Trillerpfeifen sowie einer Sirene wurde die Fahrbahn durch Angehörige dieser Gruppierungen so blockiert, dass eine Durchführung des geplanten Aufzuges nicht mehr möglich war. Daran änderten auch mehrmalige Aufforderungen der Polizei und der deeskalierende Einsatz eines Anti-Konflikt-Teams nichts. Die zum Schluss aus 44 Gegendemonstranten bestehende Sitzblockade musste daher aufgelöst werden. Die entgegen der polizeilichen Anweisung auf der Fahrbahn verbliebenen Personen wurden durch Polizeikräfte weggetragen.


Im Nachgang leitete die zuständige Staatsanwaltschaft ein Ermittlungsverfahren wegen Verstoßes gegen den in Baden-Württemberg noch geltenden § 21 BVersG (Störung von Versammlungen und Aufzügen) ein.4 Nachdem der Beschwerdeführer gegen einen erlassenen Strafbefehl Einspruch eingelegt hatte, ist er durch das AG Freiburg zu einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen zu je 20 Euro verurteilt worden. Die eingelegte Revision wurde durch das OLG Karlsruhe als unbegründet verworfen. Auf der Grundlage einer nachfolgenden Verfassungsbeschwerde hatte das BVerfG unmittelbar über die Entscheidungen des OLG Karlsruhe5 und des AG Freiburg6 sowie mittelbar über die Wirksamkeit des § 21 BVersG zu befinden. Im Mittelpunkt des Verfahrens stand die Frage, ob eine strafgerichtliche Verurteilung das Grundrecht der Versammlungsfreiheit verletzt, wenn es sich bei dem zugrundeliegenden Sachverhalt um die Teilnahme an einer von Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Gegendemonstration handelt.

 

2 Kernaussagen des BVerfG

2.1 Bedeutung der Versammlungsfreiheit

Das BVerfG ging in diesem Kontext auf die hohe Bedeutung der Versammlungsfreiheit ein und nahm auch auf frühere Entscheidungen Bezug.7 Danach stellt eine Versammlung in physischer Präsenz im öffentlichen Raum auch in einer zunehmend digitalisierten Welt ein unverzichtbares Instrument der kollektiven Meinungskundgabe dar. Allein durch diese Form wird ein kommunikatives Anliegen unmittelbar erlebbar und kann unabhängig von selektierenden Steuerungsmechanismen entsprechender Online-Plattformen direkt an einen konkreten Adressatenkreis oder allgemein an die Öffentlichkeit gerichtet werden.8 Vor diesem Hintergrund kommt dem öffentlichen Straßenraum mit seinem historisch leitbildgeprägten Vorläufer des öffentlichen Forums eine zentrale Bedeutung zu. Hier können Grundrechtsträger ihre Anliegen besonders wirksam darstellen und einen meinungsbildenden Diskurs anstoßen.9

2.2 Bestehende Gesetzgebungskompetenz

Der im vorliegenden Fall streiterhebliche Straftatbestand des § 21 BVersG ist nach Darstellung des BVerfG von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gedeckt. Dabei wurde allerdings keine abschließende Entscheidung über die Frage getroffen, ob die Bestimmung dem Bereich des Straf- oder des Versammlungsrechts zuzurechnen ist. Für den Fall, dass § 21 BVersG in den Bereich des Strafrechts fällt, folgt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes unmittelbar aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Ordnet man die Norm dem Versammlungsrecht zu, ist die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes zwar mit der Föderalismusreform I10 entfallen; § 21 BVersG gilt aber gem. Art. 125a Abs. 1 GG jedenfalls bis zu einer in Baden-Württemberg bisher noch nicht erfolgten Ersetzung durch Landesrecht fort.11

2.3 Berücksichtigung des Zitiergebots

Dem angegriffenen § 21 BVersG steht auch nicht das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen. Durch die Benennung des Eingriffs im Wortlaut des Gesetzes im Sinne einer Warn- und Besinnungsfunktion soll sichergestellt werden, dass der Gesetzgeber nur Eingriffe vornimmt, die ihm als solche bewusst sind, deren qualitative Auswirkungen auf die betroffenen Grundrechte er erkennt und in öffentlicher Debatte klären kann.12


Im vorliegenden Fall wird § 21 BVersG zunächst von § 20 BVersG nicht umfasst, denn die Norm weist allein auf eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit durch die Bestimmungen des Abschnitts III des Gesetzes(§§ 14-20 BVersG – Öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge) hin. Der in Abschnitt IV (Straf- und Bußgeldvorschriften) normierte § 21 BVersG wird nicht genannt.13 Zudem handelt es sich auch nicht um eine vorkonstitutionelle oder lediglich bereits geltende Grundrechtsbeschränkungen wiederholende nachkonstitutionelle Norm, so dass auch diese Ausnahmeregelung nicht zum Tragen kommt.14


Nach Auffassung des Senats scheidet gleichwohl ein Verstoß gegen das Zitiergebot aus, da der Gesetzgeber die mit dem Straftatbestand des § 21 BVersG verbundene Einschränkung der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG nicht vorhergesehen hat und die Grundrechtseinschränkung für ihn aus einer ex-ante-Perspektive auch nicht vorhersehbar war.15 Dabei ist bei der Beurteilung der hinreichenden Vorhersehbarkeit maßgeblich darauf abzustellen, was von einem sorgfältig handelnden Gesetzgeber realistischerweise erwartet werden kann.16

2.4 Umfang und Grenzen des Grundrechtsschutzes

In der Entscheidung wird herausgestellt, dass auch eine demonstrative Blockadeaktion von der Gestaltungs- und Typenfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG umfasst und der Schutzbereich der Grundrechtsnorm damit eröffnet sein kann. Dies gilt allerdings nur dann, wenn sie über die damit verbundene Verhinderungsabsicht ein eigenständiges Element der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung aufweist.


Sofern die Aktion hingegen ausschließlich auf die Verhinderung einer anderen Versammlung gerichtet ist und nicht zugleich einen Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung leistet, kommt ihr keine Versammlungseigenschaft zu und der Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG ist nicht einschlägig.17 Es ist für ein demokratisches Gemeinwesen von zentraler Bedeutung, dass die Versammlungsfreiheit nicht zum Mittel wird, um Menschen mit anderen Überzeugungen an der Wahrnehmung desselben Rechts zu hindern.18


Dies gilt im Übrigen bereits dann, wenn gegen die Grundsätze der Friedlichkeit und Waffenlosigkeit als negative Schutzbereichs aussage verstoßen wird.19 Dabei ist es umstritten, ob in diesem Fall die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG als Auffangnorm Wirkung entfaltet und bei hoheitlichen Eingriffsakten im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen ist.20

2.5 Zur Frage der Strafbarkeit

Der Erste Senat stellt klar, „dass ein allgemein verbotenes Handeln nicht allein dadurch rechtmäßig wird, dass es gemeinsam mit anderen in Form einer Versammlung erfolgt. […] Die Strafbarkeit eines dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit zuzuordnenden Verhaltens auf der Grundlage eines (allgemeinen) Straftatbestandes setzt damit nicht zwingend eine vorherige (rechtmäßige) Auflösung der jeweiligen Versammlung voraus, die den Schutz der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG entfallen lassen würde.“21 Eine ungeschriebene Form der Verwaltungsakzessorietät besteht damit nicht.


Zwar ist der wertsetzenden Bedeutung des Art. 8 GG bei allen Abwägungen besonders Rechnung zu tragen, die Argumentation über die systematische Normauslegung, frei nach dem Motto „was verfassungsrechtlich legitim ist, kann keinen Straftatbestand darstellen“, greift jedoch erkennbar zu kurz.22


Dieser Grundsatz gilt zunächstfür die Anwendung der hier relevanten Tatbestandsalternative der „groben Störung“ aus § 21 BVersG. Offen bleibt, ob die Bewertung auch für den Straftatbestand der Nötigung gilt, der nach § 240 Abs. 2 StGB ausdrücklich mit einer Verwerflichkeitsklausel verbunden ist.23 Dies ist zuletzt durch das OLG Karlsruhe bejaht worden.24 In der Entscheidung ging es um eine Straßenblockade, durch die u.a. die Forderung nach einem Tempolimit auf Bundesautobahnen unterstrichen werden sollte. Bei der Prüfung der Verwerflichkeit wurde dem bestehenden verfassungsrechtlichen Schutz aus Art. 8 Abs. 1 GG zumindest keine ausschlaggebende Bedeutung zugemessen.

 

3 Fazit


Mit der vorliegenden Entscheidung hat das BVerG in der schwierigen Materie des Versammlungsrechts erneut für Klarheit gesorgt.25 Obwohl Aussagen zum Nötigungstatbestand fehlen, sind die Leitsätze der Entscheidung auch auf andere Szenarien übertragbar. Dies gilt zum Beispiel für Klimaschutzaktionen, pro-palästinensische Versammlungen oder auch für Demonstrationen gegen Veranstaltungen der rechtsextremistischen Szene, wie die Neugründung einer AfD-Jugendorganisation Ende November in Gießen. Auch hier dürfen Blockadeaktionen nicht darauf ausgerichtet sein, eine gegenläufige Versammlung zu verhindern und Gewaltanwendung muss stets ein Tabu bleiben.26 Grundrechtspositionen stehen auch andersdenkenden Minderheiten oder politisch Missliebigen zu, denn die Achtung von Gegenpositionen ist ein Gradmesser der Demokratie.27 Berechtigt hat das BVerfG bereits in seiner „Wunsiedel-Entscheidung“28 herausgestellt, dass dieser Grundsatz auch für „Feinde der Freiheit“ gilt.


Bildrechte: Kay Herschelmann.

 

Anmerkungen

 

  1. Hartmut Brenneisen ist Professor, Ltd. Regierungsdirektor und Polizeidirektor a.D. Er ist heute u.a. als Verantwortlicher Redakteur der Zeitschriften DIE KRIMINALPOLIZEI und POLIZEIPRAXIS sowie Herausgeber und Autor von Fachpublikationen tätig.
  2. Vgl. nur: BVerfGE 69, 315 („Brokdorf“); 85, 69 („Eilversammlungen“); 104, 92 („Sitzblockade III“); 122, 342 („BayVersG“); 124, 300 („Wunsiedel“); 128, 226 („Fraport“).
  3. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20 („Störende Gegendemonstration“), LS 3.
  4. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, Rn. 110.
  5. OLG Karlsruhe v. 1.9.2020, 2 Rv 35 Ss 981/19.
  6. AG Freiburg im Breisgau v. 5.9.2019, 24 Cs 281 Js 40842/17.
  7. Vgl. nur BVerfGE 69, 315; 104, 92; 128, 226.
  8. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, LS 4.
  9. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, Rn. 72.
  10. BGBl. 2006 I, S. 2034; vgl. dazu Kniesel/Poscher, in: Bäcker, 2026, Handbuch des Polizei- und Sicherheitsrechts, 8. Aufl., Kap. 9, Rn. 20; Kniesel/Braun, in: Kniesel/Braun/Ullrich, 2025, Versammlungsgesetze, 19. Aufl., Teil I, Rn. 1 ff.; von Coelln, in: Ullrich/von Coelln/Heusch, 2025, Handbuch Versammlungsrecht, 2. Aufl., Rn. 40; Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2020, Versammlungsrecht, 5. Aufl., S. 55.
  11. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, Rn. 110.
  12. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, Rn. 113; vgl. auch BVerfGE 113, 348; 120, 274; 129, 208.
  13. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, Rn. 129; vgl. dazu Kniesel/Braun, in: Kniesel/Braun/Ullrich, a.a.O., Teil II, § 20, Rn. 3 und Dürig-Friedl, in: Dürig-Friedl/Enders, 2022, Versammlungsrecht, 2. Aufl., § 20, Rn. 2.
  14. Vgl. auch Kerkemeyer, in: Kämmerer/Kotzur, 2025, Grundgesetz-Kommentar (Band 1), 8. Aufl., Art. 19, Rn. 35; Jarass, in: Jarass/Kment, 2024, Grundgesetz-Kommentar, 18. Aufl., Art. 19, Rn. 7; Kaufhold, in: Brosius-Gersdorf, 2023, Grundgesetz-Kommentar, 4. Aufl., Art. 19, Rn. 39.
  15. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, Rn. 127.
  16. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, Rn. 122.
  17. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, LS 5a.
  18. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, LS 5b.
  19. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, Rn. 88, 133; vgl. dazu auch Ernst, in: Kämmerer/Kotzur, a.a.O., Art. 8, Rn. 53; Jarass, in: Jarass/Kment, a.a.O., Art. 8, Rn. 7; Kaiser, in: Brosius-Gersdorf, a.a.O., Art. 8, Rn. 42.
  20. Dafür z.B. Ernst, in: Kämmerer/Kotzur, a.a.O., Art. 8, Rn. 54; Jarass, in: Jarass/Kment, a.a.O., Art. 8, Rn. 7; dagegen z.B.: Kaiser, in: Brosius-Gersdorf,  a.a.O., Art. 8, Rn. 95; von Coelln, in: Ullrich/von Coelln/Heusch, a.a.O., Art. 8, Rn. 78; wohl unentschieden: Kniesel/Braun, in: Kniesel/Braun/Ullrich, a.a.O., Teil I, Rn. 205, 322.
  21. BVerfG v. 1.10.2025, 1 BvR 2428/20, Rn. 105 (unter Hinweis auf BVerfGE 104, 92).
  22. Die Theorie der „StPO-Festigkeit“ der Versammlungsfreiheit ist damit zurückzuweisen; vgl. dazu Hecker, NVwZ 2026, S. 33 (48); Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, a.a.O., S. 294 (m.w.N.).
  23. Zur Wirkung der Verwerflichkeitsklausel bei „demonstrativen Blockaden“ vgl. Fischer/Anstötz, in: Fischer, 2026, Strafgesetzbuch, 73. Aufl., § 240, Rn. 46 und Heger, 2025, Strafgesetzbuch, 31. Aufl., § 240, Rn. 22.
  24. OLG Karlsruhe v. 20.3.2024, 2 ORs 35 Ss 120/23.
  25. Zum BVerfG als „Hüter der Verfassung“ vgl. Brenneisen, DIE KRIMINALPOLIZEI 4/2024, S. 20 (m.w.N.).
  26. Zur Gewalt gegen Einsatzkräfte der Polizei siehe: „Poseck zieht Bilanz zu Gewalt bei Protesten“, Presseerklärung Hessisches Ministerium des Innern, für Sicherheit und Heimatschutz v. 1.12.2025; „Kopelke: widerliche Gewalt und Hass gegen Polizisten“, Presseerklärung Bundesvorstand der GdP v. 29.11.2025; zu den Versammlungslagen in Gießen siehe auch VGH Kassel v. 1.12.2025, 8 B 2659/25.
  27. Vgl. dazu Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, a.a.O., S. 51.
  28. BVerfGE 124, 300 (unter Hinweis auf BVerfGE 5, 85); dazu Kaiser, in: Brosius-Gersdorf, a.a.O., Art. 8, Rn. 41.