Bessere Rechtsetzung als Daueraufgabe

Zur Evaluation sicherheitsbehördlicher Eingriffsgrundlagen


Von Prof. a.D. Hartmut Brenneisen, Preetz/Worms1

 

Die Schaffung neuer und die Fortschreibung bestehender Befugnisse mit präventiver und repressiver Zielstellung stellt häufig eine Gratwanderung dar. Aspekte der Freiheit und Gleichheit sind mit den Erfordernissen der Sicherheitslage sorgfältig auszutarieren und der Gesetzgeber hat das hoheitliche Eingriffshandeln in ein „lernendes Sicherheitsrecht“ einzubinden.2 Die fortlaufende Beobachtung der tatsächlichen Verhältnisse, eine Erhebung der Anwendungsfälle bestimmter Eingriffsinstrumente, die darauf aufbauende Ausweisung von Prävalenzraten und eine systematisch aufbereitete Erfassung der Folgewirkungen ist damit obligatorisch. Alles andere würde wenig nachhaltig sein und im Ergebnis einer „Symbolpolitik“ gleichkommen.3

 

1 Stellenwert und Festlegung


Die Evaluation sicherheitsbehördlicher Kompetenzen hat Verfassungsrang, geht es doch nicht zuletzt um Aspekte des Bestimmtheitsgebots sowie des Über- und Untermaßverbots. Sie ist gesetzlich zu regeln und darf keine alleinige Aussage in Parteiprogrammen oder Koalitionspapieren4 bleiben. Der Gesetzgeber hat den Prozess so zu gestalten, dass er dadurch zu einem angemessenen Zeitpunkt korrekte und sinnvoll aufbereitete Informationen über tatsächliche Sachverhalte und Entwicklungen sowie relevante Wirkungen der zu evaluierenden Eingriffsgrundlagen erhält.Rein interne Maßnahmen, die in der Behörde, deren Befugnisse zu evaluieren sind, selbst durchgeführt werden, scheiden aus.5


Albers6 weist auf bereits früher bestehende Klauseln wie beispielsweise im Terrorismusbekämpfungsgesetz (TBG7) hin und Pewestorf8 stellt berechtigt fest, dass heute Evaluierungs- und Berichtspflichten durch den Gesetzgeber verstärkt vorgesehen werden und damit nahezu zum Standard gehören.


Exemplarisch sollen nachfolgende Regelungen genannt werden:

  • Art. 13 Abs. 6 GG (Unterrichtungs- und Kontrollpflicht)
  • Art. 6 Gesetz zur Fortentwicklung des Völkerstrafrechts (Evaluierungs- und Berichtspflicht der Nebenklage bei Missachtung des VStGB)
  • § 43 Konsumcannabisgesetz (KCanG – Evaluierungs- und Berichtspflicht)
  • § 38 Prostituiertenschutzgesetz (ProstSchG – Evaluierungs- und Berichtspflicht)
  • § 101b StPO (Statistische Erfassung; Berichtspflichten)
  • § 70 ASOG Bln (Evaluierungspflicht)
  • § 75 HmbPolDVG (Berichtspflicht gegenüber der Bürgerschaft)
  • §§ 20c Abs. 10, 68 PolG NRW (Berichtspflichten gegenüber dem Landtag)
  • § 34 VersG NRW (Berichtspflicht gegenüber dem Landtag)
  • § 195a LVwG SH (Berichtspflicht über Rasterfahndungen gegenüber dem Landtag)
  • Art. 5 Abs. 2 Gesetz zur Änderung polizei- und ordnungsrechtlicher Vorschriften im LVwG SH – LVwGPORÄndG (Evaluierungs- und Verfallklausel der Vorschriften zum Gebrauch von Distanz-Elektroimpulsgeräten – DEIG)
  • § 116 SOG MV (Evaluierungspflicht)

Unabhängig davon stellt sich allerdings die Frage, inwieweit damit durchgehend wissenschaftlich abgesicherte Analysen der Folgen neuer oder geänderter Kompetenzen gewährleistet sind.

 

2 Bedingungen einer aussagekräftigen Evaluation


Denninger hat mit einer aussagekräftigen Evaluation fünf Schritte verbunden, die in zeitlicher Abfolge berücksichtigt werden müssen.9 Es geht um die Befristung, Beobachtung, Berichterstattung, qualitative Bewertung und ggf. die Nachbesserung durch den Gesetzgeber. Zur Gewährleistung einer umfassenden Transparenz ist zudem eine Veröffentlichung der erhobenen Daten als sechster Schritt hinzuzufügen.


Eine Befristung von hoheitlichen Befugnissen entspricht „alter Polizeirechtstradition“ und ist im Hinblick auf Rechtsverordnungen bereits auf § 34 PrPVG zurückzuführen.10 Auch heute stellt dies noch den Regelfall dar.11 Zwar ist die Bedeutung von Verordnungen zurückgegangen,12während der Corona-Pandemie haben diese jedoch gestützt auf das Infektionsschutzgesetz (IFSG) erkennbar eine Renaissance erlebt.


Verfallklauseln gelten aber auch für förmliche Gesetze oder dort verankerte Eingriffsinstrumente. Aktuellere Beispiele dafür sind:

 

  • Hessisches Versammlungsfreiheitsgesetz (§ 30 Abs. 2)
  • Telekommunikationsüberwachung nach § 100a Abs. 2 Nr. 1j StPO (beim Wohnungseinbruchdiebstahl i.S.d. § 244 Abs. 4 StGB)13
  • Datenerhebung durch Überwachung der laufenden Telekommunikation nach § 20c Abs. 10 PolG NRW
  • Einsatz von DEIG im Rahmen des unmittelbaren Zwangs nach §§ 251 Abs. 4, 256 Abs. 2, § 258a LVwG SH14
  • Bild- und Tonaufnahmen und -aufzeichnungen zum Schutz von Polizeivollzugsbeamten, Einsatzkräften von Feuerwehr und Rettungsdienst oder Dritten nach § 14c Abs. 10 ASOG Bln (a.F.)
  • Durchsuchung in durch Rechtsverordnung ausgewiesenen Waffenverbotszonen nach § 13 Abs. 2 HmbPolDVG (a.F.)

Es gibt durchaus vereinzelte Kritik an der befristeten Geltung von Befugnisnormen. So konstatierte ein Sprecher der SPD-Fraktion im Hessischen Landtag,15 dass die Einfügung einer Verfallklausel nicht zwingend zu einer ernstgemeinten Evaluation führe und „die fortwährende Erneuerung von notwendigen Rechtsvorschriften den parlamentarischen Betrieb unnötig belaste.“ Und die Fraktion der CDU/CSU im Deutschen Bundestag hielt unlängst eine weitere Befristung des § 100a Abs. 2 Nr. 1j StPO im Hinblick auf die „geringen Folgekosten“ der eingriffsintensiven Regelung für nicht erforderlich.16


Allerdings ist eine Befristung allein tatsächlich nicht zielführend. Hinzutreten müssen vielmehr noch die gezielte Beobachtung einschließlich einer Erhebung der Anwendungsfälle und Ausweisung von Prävalenzraten sowie eine strukturierte Berichterstattung an den Normgeber oder ein durch diesen eingesetztes Gremium.17 Sehr detailliert sind in diesem Zusammenhang die Anforderungen in § 101b StPO für Maßnahmen nach § 100a StPO (Telekommunikationsüberwachung), § 100b StPO (Online-Durchsuchung), § 100c StPO (Akustische Wohnraumüberwachung), § 100g StPO (Erhebung von Verkehrsdaten) und § 100k Abs. 1 und 2 StPO (Erhebung von Nutzungsdaten bei Telemediendiensten) geregelt.18 Überzeugend ist auch beispielsweise die Festlegung auf eine „unabhängige, wissenschaftliche und ergebnisoffene Evaluation“ der in Teilen des Wachdienstes in Nordrhein-Westfalen eingesetzten DEIG i.S.d. § 58 Abs. 4 PolG NRW. Die Prüfung umfasst dabei mit einsatztaktischen, technischen, sozialwissenschaftlichen und medizinischen Fragen gleich vier grundlegende Themenbereiche.19


Darauf aufbauend hat dann die qualitative Bewertung als „Evaluation im engeren Sinne“ und – soweit als Folge geboten – eine Nachbesserung zu erfolgen. Bewertung und Nachbesserung liegen in der Verantwortung der gesetzgebenden Gewalt. Dabei sind die verfassungsrechtlichen Maßstäbe umfassend zu berücksichtigen.


Auch für eine Veröffentlichung der Evaluationsergebnisse können heute zahlreiche Beispiele angeführt werden. Hinzuweisen ist auf frei zugängliche Parlamentsdokumente, aber auch auf verpflichtende Regelungen wie in § 101b Abs. 1 Satz 2 StPO.

 

 

3 Kontrollfunktion der Rechtsprechung


Die Schaffung und Evaluierung von Rechtsnormen ist Aufgabe des Gesetzgebers und ein damit einhergehender Gestaltungsspielraum durch die Rechtsprechung grundsätzlich zu akzeptieren.20 Ob dies durchgehend der Fall ist, wird im Schrifttum21 leidenschaftlich diskutiert, zumal Ermächtigungen nicht selten als verfassungsrechtlich bedenklich kritisiert22 bzw. ganz oder teilweise als verfassungswidrig suspendiert23 werden. Der rechtsprechenden Gewalt, und hier gerade dem BVerfG als „Hüter der Verfassung“24, kommt zweifellos eine überragende Bedeutung zu, auch wenn es im Rahmen der „Verfassungsorgantreue“ zur Rücksichtnahme verpflichtet ist und „kein Eigeninitiativrecht“ besitzt.25 Die besondere Stellung ist zuletzt mit dem staatspolitisch bedeutsamen „Wahlrechts-Urteil“26, dem Urteil zum BKAG27 und der parlamentarischen Diskussion28über die verfassungsrechtliche Absicherung des Gerichts deutlich geworden. Leitentscheidungen des BVerfG wie das „Volkszählungsurteil“ vom 15.12.198329 oder der „Brokdorf-Beschluss“ vom 14.5.198530 werden zu Recht als „Lehrbücher der Verfassung“ bezeichnet.31


Der Gesetzgeber des Landes Schleswig-Holstein musste beispielsweise mit der ersten „AKLS-Entscheidung“ des BVerfG vom 11.3.200832 zur Kenntnis nehmen, dass § 184 Abs. 5 LVwG SH a.F. nicht mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung in Einklang zu bringen und damit nichtig ist. Die Rechtsnorm wurde damit nicht mehr angewendet, allerdings erst mit dem LVwGPORÄndG im Jahr 202133 gestrichen.


Deutlich schneller reagierte der Gesetzgeber des Landes Mecklenburg-Vorpommern, nachdem das BVerfG durch Beschluss vom 9.12.202234 gleich mehrere informationelle Befugnisse35 im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht für verfassungswidrig erklärt und dabei in einigen Fällen die Fortgeltung bis zum 31.12.2023 zugelassen hat. Mit Änderungsgesetz vom 14.12.202336 und damit rechtzeitig vor Ablauf dieser Frist wurden die kritisierten Bestimmungen modifiziert. Dies gilt beispielsweise für § 33 SOG MV (Besondere Mittel der Datenverarbeitung), § 35 SOG MV (Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung und gezielten Kontrolle) und § 44 SOG MV (Rasterfahndung). § 26a SOG MV (Schutz des Kernbereiches privater Lebensgestaltung) wurde neu in das Gesetz eingefügt.


Die Kontrollkompetenz der Verfassungsgerichtsbarkeit wird durchaus auch kritisch gesehen, im Einzelfall von „angejahrten“ Entscheidungen,37 einer „politikorientierten“Auslegung,38„Degradierung der ersten Gewalt“39oder „Entmutigung der Parlamente“40 gesprochen. Es wird zudem darauf hingewiesen, dass wichtige Fragen auch innerhalb der Senate des BVerfG umstritten sind und Entscheidungen keinesfalls stets einvernehmlich ergehen.41


Fakt ist allerdings, dass einer unabhängigen Justiz im Rahmen der horizontalen Gewaltenteilung eine besondere Bedeutung zukommt, denn die parlamentarische Rechtsetzung führt nicht selten zu einer Überregulierung, diese jedoch nahezu zwangsläufig zu Vollzugsdefiziten und damit einhergehend einer Politikverdrossenheit der Bevölkerung.42

 

4 Anwendungsfälle und Prävalenzraten


Im Rahmen einer Evaluation geht es zunächst um Fallzahlen sowie die darauf aufbauende Prävalenz und damit um die Anwendungshäufigkeit von Eingriffsnormen in einem bestimmten Zeitraum unter Berücksichtigung einer definierten Population.43 Der Terminus „Prävalenz“ (lat. „praevalere“) wird überwiegend in der medizinischen Statistik, im Einzelfall aber durchaus auch in den Rechts-, Sozial- und Kriminalwissenschaften verwendet.44


Anwendungsfälle und Prävalenzraten stellen die Grundlage jeder Evaluation dar, allerdings wird in der Literatur berechtigt vor einer ausschließlich quantitativen Datensammlung gewarnt.45 Wenngleich auch die in § 101b StPO verankerten Erfassungs- und Berichtspflichten stets von der „Anzahl der Verfahren“ und damit einem zu erhebenden Mengengerüst ausgehen, müssen weitere Schritte hinzukommen, um von einer aussagekräftigen Evaluation sprechen zu können.


Dies gilt gerade dann, wenn es sich um geringe Fallzahlen handelt, die keinesfalls für sich allein belastbare Hinweise auf die Bedeutung einer Norm darstellen. Allerdings muss in diesem Fall die aufbauende Bewertung besonders sorgfältig, vergleichend, interdisziplinär und unter Beteiligung unabhängiger wissenschaftlicher Forschungseinrichtungen erfolgen.46

 

5 Ausgewählte Beispiele


Nachfolgend werden ausgewählte Beispiele skizziert, die sich (aufgrund der in der Anmerkung 1 genannten Fachveranstaltung) vornehmlich auf Eingriffsbefugnisse und -beschränkungen in Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern beziehen. Während in Schleswig-Holstein eine Prüfung exekutiver Ermächtigungen nur im Einzelfall gesetzlich vorgeschrieben ist,47 besteht in Mecklenburg-Vorpommern durch § 116 SOG MV eine Verpflichtung, die durch Gesetz vom 27.4.202048 erfolgten Änderungen des allgemeinen Gefahrenabwehr- und des Vollzugsrechts zu evaluieren und dem Landtag darüber bis zum 31.12.2024 zu berichten.

5.1 Einsatz von DEIG

Mit dem LVwGPORÄndG vom 26.2.202149 sind DEIG, qualitativ unterhalb der Schusswaffe angesiedelt, in den abschließenden Kanon der in Schleswig-Holstein zugelassenen Waffen aufgenommen worden. Diese können beispielsweise auch nach Art. 78 Abs. 4 BayPAG, § 19a UZwG BE, § 101 Abs. 4 BremPolG, § 69 Abs. 4 NPOG, § 58 Abs. 4 PolG NRW, § 18 Abs. 4 HmbSOG und § 102 Abs. 4 SOG MV im Rahmen des unmittelbaren Zwangs eingesetzt werden. Sie sollen insbesondere eine Alternative zum Schusswaffengebrauch darstellen und damit das Risiko einer tödlichen Verletzung für Betroffene minimieren. Vorliegende Erfahrungsberichte belegen dabei grundsätzlich den hohen Einsatzwert der Elektrowaffen.50


Beim Einsatz von DEIG sind im Geltungsbereich des LVwG SH die sehr konkret ausgeformten ermächtigungsbegrenzenden Bestimmungen der §§ 251 Abs. 4, 256 Abs. 2, 258a LVwG SH zu beachten, die – mit Ausnahme des § 19a UZwG BE – deutlich über die Regelungen in anderen Ländern hinausgehen. Ergänzend ist durch Art. 3 Abs. 2 LVwGPORÄndG eine Evaluierungs- und Verfallklausel festgeschrieben worden. Dort heißt es: „Die Landesregierung überprüft die Auswirkungen und praktische Anwendung der Vorschriften zum Gebrauch von Distanz-Elektroimpulsgeräten […] bis zum 19. März 2024 und berichtet dem Landtag über das Ergebnis der Evaluierung.“ Zugleich treten die §§ 251 Abs. 4 Var. 2, 256 Abs. 2 Var. 1, 258a LVwG am 19.3.2024 außer Kraft, sofern die Regelung durch den Gesetzgeber nicht verlängert wird.


Folgerichtig ist der DEIG-Einsatz in Schleswig-Holstein evaluiert worden, in diesem Fall durch das Landespolizeiamt sowie im weiteren Verlauf durch die Kriminologische Forschungsstelle des Landeskriminalamtes. Die Beteiligung externer Einrichtungen erfolgte ebenso wenig, wie eine Orientierung an dem anspruchsvollen Durchführungskonzept des Landes Nordrhein-Westfalen in vergleichbarer Sache.


Im Erprobungszeitraum von August 2022 bis Ende Juni 2023 kam es in den mit dem Einsatzmittel ausgestatteten Dienststellen in Schleswig-Holstein zu 35 Einsatzsituationen, allerdings in keinem Fall zu einer tatsächlichen „Stromabgabe gegen eine Person“. In 33 Fällen führte bereits die im abschließenden Bericht irrtümlich als Androhung bezeichnete Warnung i.S.d. § 259 LVwG SH zum Erfolg, in zwei Fällen kam es zwar zu einer Schussabgabe, die Pfeile verfehlten jedoch das Ziel.51


Am 12.1.2024 wurde allein auf dieser Grundlage durch die Fraktionen der regierungstragenden Koalition ein Gesetzentwurf zur Fortgeltung des DEIG-Einsatzes eingebracht,52 und durch den Innen- und Rechtsausschuss nach vorgeschaltetem Anhörungsverfahren dem Landtag unverändert zur Annahme vorgeschlagen.53 Durch Fortgeltungsgesetz vom 23.2.202454 ist der DEIG-Einsatz – trotz der sehr geringen und nicht weiter spezifizierten Datenbasis im Erprobungszeitraum – schließlich entfristet worden.


Aufgrund der bestehenden Erkenntnisse wäre allerdings eine Fortdauer der Evaluierung und eine Verlängerung der befristeten Geltung der Bestimmungen überzeugender gewesen.55 Im Übrigen: Vier Monate später, am 28.6.2024, kam es in Schleswig-Holstein erstmals zu einem Treffer bei einem DEIG-Einsatz. Allerdings mit der Folge, dass nicht nur ein bewaffneter Störer überwältigt werden konnte, sondern auch die eingesetzten Polizeikräfte ärztlich behandelt werden mussten.56

 

5.2 Anhalte- und Sichtkontrollen

Kontrollermächtigungen zur vorbeugenden Kriminalitätsbekämpfung gehören heute zum Standard des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts.


In Schleswig-Holstein wurden im Rahmen der Polizeirechtsreform im Jahr 200757 in § 180 Abs. 3 Nr. 1 und 2 LVwG SH (a.F.) Regelungen für lagebildabhängige Kontrollen und Grenzgebiet bezogene Schleierfahndungskontrollen geschaffen, die mit einem kurzfristigen Anhalten sowie der Inaugenscheinnahme von Fahrzeugen als schwach ausgeprägter Rechtsfolge gekennzeichnet waren. Dies gilt gerade bei einem Vergleich mit Kontrollermächtigungen aus Art. 13 BayPAG, § 15 SächsPVDG und § 12a PolG NRW.58 Durch Änderungsgesetz vom 11.1.201759 wurde dann die lagebildabhängige Kontrolle – bei gleichen taktischen Möglichkeiten – tatbestandsmäßig enger gefasst und die Schleierfahndung ersatzlos gestrichen. Diese Neuordnung der Kontrollbefugnisse beruhte auf einer politischen Entscheidung und ist im Ergebnis unter Berücksichtigung der Sicherheitslage sicher vertretbar. Im parlamentarischen Verfahren60 wurde allerdings wiederholt die Effektivität der in Rede stehenden Kontrollinstrumente in Zweifel gezogen, ohne dass zuvor eine den wissenschaftlichen Standards entsprechende Evaluierung erfolgt ist. Die Gesetzesänderung basierte vielmehr allein auf einer internen Praxiserhebung, aus der indes nur ein erstes Mengengerüst abzuleiten war.61 Durch das LVwGPORÄndG vom 26.2.202162 wurde schließlich mit § 181 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LVwG SH eine modifizierte Ausformung der Schleierfahndungskontrollegeschaffen. Durch den erweiterten Tatbestand kommt es nunmehr zu Überschneidungen mit § 180 Abs. 3 LVwG SH bei zugleich unabgestimmten Rechtsfolgen. Während § 181 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LVwG SH das Anhalten, die Identitätsfeststellung und ergänzend eine Fahndungsabfrage gem. § 195 Abs. 1 S. 3 LVwG SH ermöglicht, weist § 180 Abs. 3 LVwG SH auf der Rechtsfolgenseite lediglich ein kurzfristiges Anhalten sowie die Inaugenscheinnahme mitgeführter Fahrzeuge einschließlich deren Kofferräume oder Ladeflächen aus. Die Feststellung der Identität ist unzulässig. Eine schlüssige Begründung für diese unterschiedlichen Ansätze erfolgt nicht, so dass in der Verwaltungspraxis sog. „Verbundstrategien“63verfolgt werden, um für den Rechtsanwender nicht nachvollziehbare polizeitaktische Lücken zu schließen.64 Ob diese Verfahrensweise dem Willen des verfassten Gesetzgebers entspricht, dürfte allerdings fraglich sein.


§ 27a Satz 1 Nr. 1 und 2 SOG MV stellt in Mecklenburg-Vorpommern die Grundlage für polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen im öffentlichen Verkehrsraum zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung (§ 49) oder terroristischer Straftaten (§ 67c) sowie im Grenzgebiet dar. Die Rechtsfolgenseite entspricht der Regelung des § 180 Abs. 3 LVwG SH und weist lediglich ein kurzfristiges Anhalten sowie die Inaugenscheinnahme von Fahrzeugen unterhalb einer Sachdurchsuchung aus. § 27a Satz 1 Nr. 1 SOG MV wurde in das auf § 116 SOG MV beruhende Evaluationsverfahren einbezogen. Dabei sind recht geringe Fallzahlen (2021: 9 Fälle, 2022: 11 Fälle, 2023: 4 Fälle) festgestellt worden. Zugleich war jedoch auch die gebotene Anordnung vorzulegen, so dass sachbezogene Prävalenzraten ausgewiesen werden können und eine qualitative Bewertung möglich ist. In diesem Rahmen sollte auch untersucht werden, ob die Kontrollmaßnahmen in Mecklenburg-Vorpommern sich tatsächlich nur in dem durch § 27a SOG MV limitierten Rahmen bewegen oder ob – vergleichbar mit der Verfahrensweise in Schleswig-Holstein – durch die Beiziehung weiterer Befugnisse wie z.B. § 36 Abs. 5 StVO und nachfolgend § 43 Abs. 1 Satz 3 SOG MV „Verbundstrategien“ verfolgt werden. Wünschenswert wären zudem ergänzende Erhebungen zur Schleierfahndungskontrolle gem. § 27a Satz 1 Nr. 2 SOG MV als Grundlage für eine interdisziplinäre Auswertung, auch wenn für die Maßnahme keine einschränkende Anordnungskompetenz vorgesehen ist.

5.3 Meldeauflagen

Im Rahmen der auf § 116 SOG MV basierenden Evaluation in Mecklenburg-Vorpommern geht es auch um Meldeauflagen gem. § 52b SOG MV sowie die damit verbundenen Anwendungsfälle, jeweils bezogen auf die Jahre 2021 bis 2023.65


Meldeauflagen oder Meldeanordnungen dienen der effektiven Überwachung gefährlicher Personen,66 können Teilnahmeuntersagungen an Veranstaltungen wirkungsvoll unterstützen sowie beispielsweise bei gewaltgeneigten Fußballfans und unfriedlichen Versammlungsteilnehmern eingesetzt werden. Durchgeführte Erhebungen und zahlreiche Entscheidungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit zeugen von einer regelmäßigen Nutzung dieser Rechtsfigur in den Ländern.67 Auch vor Einfügung von spezifischen Standardermächtigungen wurden Meldeauflagen bereits als zulässig angesehen und auf die allgemeine Befugnisgeneralklausel oder alternativ als Minusmaßnahme auf die Ermächtigung für den Polizeigewahrsam gestützt. Diese Verfahrensweise ist allerdings im Lichte der hohen Eingriffsqualität der Maßnahme und des verfassten Bestimmtheitsgebots umstritten.68


Die Abfrage zu § 52b SOG MV führte durchgehend zur Meldung „Fehlanzeige“. Allein dieses Ergebnis lässt jedoch keine abschließende Bewertung zu. Es ist vielmehr zur untersuchen, warum die Rechtsfigur in Mecklenburg-Vorpommern im Gegensatz zu anderen Ländern keine Anwendung findet. Dazu sollten neben einer Befragung der Rechtsanwender auch die vorliegenden Materialien aus dem Gesetzgebungsverfahren69 sowie aktuelle wissenschaftliche Arbeiten70 beigezogen werden, die sich mit der Rechtsfigur differenziert beschäftigt haben.

5.4 Finaler Rettungsschuss

Der finale Rettungsschuss ist als Ultima Ratio des unmittelbaren Zwangs auf besondere Ausnahmesituationen zugeschnitten. Er ist trennscharf von einem tödlichen Fehlschuss zu unterscheiden und stellt das äußerste Mittel zur Rettung aus einer gegenwärtigen Gefahr für höchste Rechtsgüter dar.71 Hohe Anwendungszahlen werden damit niemals verbunden sein – zum Glück. Es kommt vielmehr darauf an, dass diese Einsatzalternative in allen Ländern gleichermaßen und in eindeutiger Ausformung zur Verfügung steht.72


Vor 30 Jahren war der finale Rettungsschuss lediglich in sechs Ländern geregelt, nämlich in Bayern, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen.73 Heute sieht die Rechtslage grundlegend anders aus. Nachdem am 27.4.2020 mit § 109 Abs. 1 SOG MV74 in Mecklenburg-Vorpommern und am 26.2.2021 mit § 258 Abs. 1 LVwG SH75 in Schleswig-Holstein entsprechende Regelungen geschaffen wurden, strebt nunmehr auch Berlin als letztes Land eine rechtssichere ermächtigungsbegrenzende Regelung dieses schärfsten polizeilichen Eingriffsinstruments an.76 Im Fall der Umsetzung würde nur noch das UZwG Bund keine ausdrückliche Normierung enthalten.


Fehlende Anwendungsfälle dürfen in diesem Kontext keine Rolle spielen. Die Schutzpflicht des Staates gegenüber seinen Bürgerinnen und Bürgern sowie die Fürsorgepflicht gegenüber den eingesetzten Polizeikräften fordern zwingend eine konkret ausgestaltete Rechtsgrundlage. Die Notrechte des Straf- und Zivilrechts können diese nicht ersetzen, sie stehen den Beamten nur ganz ausnahmsweise und als persönliche Rechtfertigungsgründe zur Seite.77

 

6 Zum Abschluss


Eine umfassende Evaluierung hoheitlicher Befugnisse ist wichtig und ihre legislatorische Festlegung sollte heute eine Selbstverständlichkeit darstellen. Sie ist interdisziplinär sowie auf wissenschaftlicher Basis durchzuführen und darf keinesfalls bei einer Fallerhebung stehenbleiben. Anwendungsdaten und Prävalenzraten stellen lediglich die Grundlage weiterer Betrachtungen dar, erfordern diese aber auch zwingend. An Evaluierungsprozessen sind grundsätzlich unabhängige Forschungseinrichtungen zu beteiligen. Dadurch kann nicht zuletzt einemmöglichen Vorwurfvon Gefälligkeitsgutachten wirksam begegnet und zugleich eine gewinnbringende Zusammenarbeit der Akteure auch in anderen Bereichen gefördert werden. In der Gesamtschau ist festzustellen, dass die Verankerung von Evaluierungspflichten im Sicherheitsrecht weitgehend unsystematisch und uneinheitlich erfolgt, letztlich wie die länderspezifische Gestaltung der hoheitlichen Eingriffsbefugnisse selbst.78 Da die bestehende Sicherheitsföderation nicht zum Sicherheitsrisiko werden darf, sollte dieser Problematik durch die Verantwortungsträger schnellstmöglich und zugleich mit der gebotenen politischen Klugheit begegnet werden.


Bildrechte: Kay Herschelmann.

 

 

Anmerkungen

 

  1. Hartmut Brenneisen ist Professor, Ltd. Regierungsdirektor und Polizeidirektor a.D. Er ist heute als Verantwortlicher Redakteur dieser Zeitschrift, Gutachter, Lehrbeauftragter sowie Herausgeber und Autor von Fachpublikationen tätig. Der Beitrag basiert auf seinem Vortrag am 27.8.2024 in einem Symposium der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Polizei und Rechtspflege Mecklenburg-Vorpommern. Gesetzgebungsverfahren, Rechtsprechung und Literatur wurden darüber hinaus bis zum 31.10.2024 berücksichtigt.
  2. So die Terminologie von Denninger, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2021, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl., B, Rn. 71 und Albers, VerwArch 2008, S. 481 (507); vgl. auch BMJ, 2022, Bessere Rechtsetzung – eine Daueraufgabe, Bericht der Bundesregierung zum Stand des Bürokratieabbaus und zur Fortentwicklung auf dem Gebiet der besseren Rechtsetzung für das Jahr 2021, S. 29.
  3. Vgl. dazu Papier, 2019, Die Warnung – Wie der Rechtsstaat ausgehöhlt wird, 3. Aufl., S. 179.
  4. Vgl. z.B. Koalitionsvereinbarungen „Für Berlin das Beste“ (2023-2026), S. 28 (Evaluation VersFG) und „Zukunftsvertrag für Nordrhein-Westfalen“ (2022-2017), S. 82 (Evaluation DEIG) sowie dazu die Drs. NRW 18/9044 und 18/9433.
  5. Albers, VerwArch 2008, S. 481 (492).
  6. Albers, VerwArch 2008, S. 481 (507).
  7. „Evaluierungs- und Verfallklausel“ in Art. 22 TBG v. 9.1.2002 (BGBl. 2002 I, S. 361).
  8. Pewestorf, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, 2022, Polizei- und Ordnungsrecht, 3. Aufl., § 70, Rn. 3.
  9. Denninger, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2021, a.a.O., B, Rn. 72; zur „Wirkungsforschung“ bestimmter Strategien und Maßnahmen vgl. auch Berthel/Lapp, 2024, Kriminalstrategie, 2. Aufl., S. 176.
  10. So Denninger, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2021, a.a.O., B, Rn. 73.
  11. Max. 20 Jahre nach § 116 BremPolG, § 2 HmbSOG und § 22 SOG MV; max. 30 Jahre nach § 79 HSOG.
  12. Schenke, 2023, Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl., Rn. 669.
  13. Art. 1 Nr. 9 i.V.m. Art. 2 und 10 Gesetz zur Modernisierung des Strafverfahrens v. 10.12.2019 (BGBl. 2019 I, S. 2121); zur Entfristung vgl. Gesetzentwurf der CDU/CSU-Fraktion v. 12.12.2023 (BT-Drs. 20/9720) und Zurückweisung in Zweiter Lesung am 11.4.2024 (PlPr 20/163, S. 20965); vgl. auch BT-Drs. 20/12019, S. 32 (28.6.2024 – Antwort der Bundesregierung auf schriftliche Anfrage), Pressemitteilung 84/2024 des BMJ und Formulierungshilfe der Bundesregierung v. 2.10.2024 (Ziel ist die Verlängerung der befristeten Geltung bis zum 1.1.2030).
  14. Der DEIG-Einsatz wurde gem. Art. 3 LVwGPORÄndG SH bis zum 18.3.2024 befristet (GVOBl. 2021, S. 222); die Entfristung erfolgte durch Gesetz v. 23.2.2024 (GVOBl. 2024, S. 88).
  15. Presseerklärung der SPD-Fraktion im Hessischen Landtag v. 18.6.2019.
  16. Vgl. BT-Drs. 20/9720, S. 5.
  17. Denninger, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2021, a.a.O., B, Rn. 74.
  18. Köhler, in: Schmitt/Köhler, 2024, Strafprozessordnung, 67. Aufl., § 101b, Rn. 1; Denninger, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2021, a.a.O., B, Rn. 75.
  19. Vgl. Leistungsbeschreibung IM NRW, Stand: 3/2023.
  20. Denninger, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2021, a.a.O., B, Rn. 75, 76.
  21. Vgl. nur Kment, in: Jarass/Kment, 2024, Grundgesetz, Kommentar, 18. Aufl., Art. 93, Rn. 5; Meyer, in: Kämmerer/Kotzur, 2021, Grundgesetz, Kommentar (Band 2), 7. Aufl., Art. 93, Rn. 10; Detterbeck, in: von Coelln/Mann, 2024 Grundgesetz, Kommentar, 10. Aufl., Art. 93, Rn. 4; Morgenthaler, in: Epping/Hillgruber, 2020, Grundgesetz, Kommentar, 3. Aufl., Art. 93, Rn. 3.
  22. Vgl. z.B. VG Frankfurt a.M. v. 12.5.2023, Az. 5 L 1457/23; v. 12.10.2023, Az. 5 L 3216/23; VGH Kassel v. 14.10.2023, Az. 2 B 1423/23; OVG Hamburg v. 13.5.2015, Az. 4 Bf 226/12.
  23. Vgl. nur BVerfGE 109, 279; 115, 320; 120, 274; 122, 342; 150, 244; siehe zuletzt BVerfG v. 1.10.2024, Az. 1 BvR 1160/24 („BKAG“).
  24. BVerfGE 1, 184; 40, 88; 159, 26; Detterbeck, in: von Coelln/Mann, 2024, a.a.O., Art. 93, Rn. 4; Morgenthaler, in: Epping/Hillgruber, 2020, a.a.O., Art. 93, Rn. 3; Papier, 2019, a.a.O., S. 144; zur „Kontrollkompetenz des BVerfG“ vgl. auch Heusch, in: Heusch/Ullrich/Posser, 2024, Handbuch Verfassungsrecht in der Praxis, 1. Aufl., S. 4; zur Stärkung des BVerfG als „Garant der freiheitlich-demokratischen Ordnung“ vgl. aktuell BT-Drs. 20/12977 u. 20/12978 (Gesetzentwürfe zur Änderung des GG, des BVerfGG und des PUAG).
  25. Meyer, in: Kämmerer/Kotzur, 2021, a.a.O., Art. 93, Rn. 22; Detterbeck, in: von Coelln/Mann, 2024, a.a.O., Art. 93, Rn. 13.
  26. BVerfG v. 30.7.2024, Az. 2 BvF 1/23 (in der Entscheidung ging es auch um den durch einen Beschwerdeführer erhobenen Vorwurf, der Gesetzgeber habe seine „ständige Beobachtungs- und Evaluierungspflicht“ hinsichtlich der Sperrklausel versäumt – vgl. Rn. 57, 59).
  27. BVerfG v. 1.10.2024, Az. 1 BvR 1160/19.
  28. BT-Drs. 20/12977 u. 20/12978 (Gesetzentwürfe zur Änderung des GG, des BVerfGG und des PUAG).
  29. BVerfGE 65, 1.
  30. BVerfGE 69, 315.
  31. Vgl. Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2020, Versammlungsrecht, 5. Aufl., S. 299 (m.w.N.).
  32. BVerfGE 120, 378; vgl. auch „AKLS-Entscheidungen“ v. 18.12.2018: BVerfGE 150, 244; 150, 309.
  33. GVOBl. SH 2021, S. 222; vgl. zur Kritik an diesem Verfahren LT-Umdr. SH 19/4508, S. 16 (28.8.2020 – GdP).
  34. BVerfGE 165, 1; vgl. dazu Staack/Dähling, Die Kriminalpolizei 4/2023, S. 26.
  35. Exemplarisch soll nur der Einsatz von VP und VE als besondere Mittel der Datenerhebung (§ 33 SOG MV) und die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung und gezielten Kontrolle (§ 35 SOG MV) genannt werden.
  36. GVOBl. MV 2023, S. 891; vgl. auch Drs. MV 8/2218.
  37. Battis/Grigoleit, NJW 2001, S. 2051.
  38. Kment, in: Jarass/Kment, 2024, a.a.O., Art. 93, Rn. 5; Meyer, in: Kämmerer/Kotzur, 2021, a.a.O., Art. 93, Rn. 10.
  39. Möllers, 2023, Juristische Methodenlehre, 5. Aufl., § 13, Rn. 112.
  40. Schönenbroicher, 2023, Versammlungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., S. 7.
  41. Vgl. nur die „Sitzblockaden-Entscheidungen“ v. 11.11.1986, Az. 1 BvR 713/83 (= BVerfGE 73, 208) und v. 10.1.1995, Az. 1 BvR 718/89 (= BVerfGE 92, 1); dazu Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2020, a.a.O., S. 561 ff.
  42. Papier, 2019, a.a.O., S. 179.
  43. „Prävalenzformel“: Quotient aus der Zahl der Fälle in einem bestimmten Zeitraum und der Gesamtzahl einer definierten Population multipliziert mit 100.
  44. Vgl. z.B. Schwind/Schwind, 2021, Kriminologie, 24. Aufl., § 9, Rn. 37a.
  45. Albers, VerwArch 2008, S. 481 (506).
  46. Brenneisen, DuD 2004, S. 711.
  47. Vgl. z.B. die Evaluierungs- und Verfallklausel in Art. 3 Abs. 2 LVwGPORÄndG (GVOBl. SH 2021, S. 222).
  48. GVOBl. MV 2020, S. 334.
  49. GVOBl. SH 2021, S. 222.
  50. Schmidbauer, in: Schmidbauer/Steiner, 2020, Polizeiaufgabengesetz, Polizeiorganisationsgesetz, 6. Aufl., Art. 78, Rn. 11; vgl. auch Graulich, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2021, a.a.O., E, Rn. 975 und LT-Drs. SH 19/2118, S. 120.
  51. LT-Drs. SH 20/1770 (Bericht der Landesregierung); vgl. dazu auch Umdr. SH 20/2717 (Brenneisen) und 20/2742 (GdP).
  52. LT-Drs. SH 20/1809.
  53. LT-Drs. SH 20/1849.
  54. GVOBl. SH 2024, S. 88.
  55. Vgl. Umdr. SH 20/2717 (Brenneisen).
  56. Zum Vorfall und zur Behandlung im IuR-Ausschuss SH vgl. www.ndr.de/nachrichten/schleswig-holstein/Komplikationen-bei-Taser-Einsatz-SH-Landesregierung-befragt,taser128.html (zuletzt abgerufen 30.10.2024); siehe auch Kurzbericht der Sitzung des IuR-Ausschusses SH am 10.7.2024 und Umdr. SH 20/3406, 20/3407, 20/3799.
  57. GVOBl. SH 2007, S. 234.
  58. Vgl. dazu Brenneisen, in: Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2008, Polizeirechtsreform in Schleswig-Holstein, 1. Aufl., S. 69.
  59. GVOBl. SH 2017, S. 8; zur parlamentarischen Diskussion vgl. Brenneisen, Die Kriminalpolizei 2/2017, S. 8.
  60. Vgl. dazu PlPr SH 18/61, S. 4962 (Breyer) und S. 4967 (Kubicki).
  61. Brenneisen, Die Kriminalpolizei 2/2017, S. 8.
  62. GVOBl. SH 2021, S. 222.
  63. Zur Anwendung von  „Verbundstrategien“ vgl. Brenneisen, in: Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2008, a.a.O., S. 69 (83).
  64. LT-Umdr. SH 19/4508, S. 10; vgl. auch Brenneisen, Die Kriminalpolizei 1/2020, S. 28.
  65. Vgl. dazu auch § 201 VI und VII LVwG SH.
  66. Schmidbauer, in: Schmidbauer/Steiner, 2020, a.a.O., Art. 16, Rn. 36.
  67. Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2020, a.a.O., S. 350 (u.a. mit Hinweis auf VG Karlsruhe v. 10.12.2018, Az. 1 K 6428/16; VG Minden v. 14.5.2018, Az. 11 K 730/17; OVG Lüneburg v. 26.4.2018, Az. 11 LC 288/16; VGH Mannheim v. 7.12.2017, Az. 1 S 2526/16); vgl. auch LT-Drs. NRW 16/5038 (Fraktion der CDU), 16/8073 (Beschlussempfehlung Innenausschuss), 16/15032 (Antwort Landesregierung auf Kleine Anfrage).
  68. Vgl. nur LT-Drs. NRW 16/5038 (Fraktion der CDU).
  69. Innen- und Europaausschuss im Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Ausschuss-Drs. 7/396 (15.8.2019).
  70. Siehe nur Johansson, 2024, Rast, 2024 und Hahn, 2023, Masterarbeiten an der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol); vgl. dazu auch Berthel/Lapp, 2024, a.a.O., S. 112.
  71. Graulich, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2021, a.a.O., E, Rn. 984.
  72. Graulich, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2021, a.a.O., E, Rn. 986.
  73. Brenneisen/Wilksen, Polizei-heute 1995, S. 78; Becker, DP 1998, Heft 3, S. 27; Hofmann, Polizeispiegel 1999, S. 255.
  74. GVOBl. MV 2020, S. 334.
  75. GVOBl. SH 2021, S. 222.
  76. Knape/Brenneisen, Die Kriminalpolizei 4/2023, S. 31 (unter Hinweis auf den Koalitionsvertrag zwischen CDU und SPD für die LP 2013 bis 2026); vgl. dazu auch Schenke, 2023, a.a.O., Rn. 620; Pewestorf, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, 2022, a.a.O., S. 668.
  77. Knape/Brenneisen, Die Kriminalpolizei 4/2023, S. 31; Knape, Die Kriminalpolizei 1/2022, S. 22.
  78. Dürig-Friedl, in: Dürig-Friedl/Enders, 2022, Versammlungsrecht, 2. Aufl., Einl., Rn. 16 (spricht von einem „Spielball der Landeskompetenzen“ und einer unzureichenden Erfolgsbilanz dieser „Kleinstaaterei“); vgl. auch Knape/Brenneisen, DPolBl 6/2022, S. 6 und Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2020, a.a.O., S. 593; wohl a.M.: Pietsch, KriPoZ 1/2022, S. 36; Heintzen/Siegel, LKV 2021, S. 337 und Frommel, NK 2020, S. 123.