Sicherheitspolitische Entscheidung: Einschränkung von Anhalte- und Sichtkontrollen zur vorbeugenden Kriminalitätsbekämpfung in Schleswig-Holstein

5.5 Streichung der Schleierfahndungskontrolle41

Zentrales Element der aktuellen Gesetzesänderung ist die Streichung der Schleierfahndungskontrolle. Mit § 180 Abs. 3 Nr. 2 LVwG SH (alt) wurde in Schleswig-Holstein im Jahr 2007 eine Befugnisnorm für anlass- und verdachtsunabhängige Kontrollen im Grenzgebiet geschaffen.42 In der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung43 ist diese tatbestandslos ausgestaltete Sonderform der Anhalte- und Sichtkontrolle berechtigt als „Schleierfahndungsmaßnahme“ bezeichnet und als Ziel die vorbeugende Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität ausgewiesen worden.44 Eine unmittelbare tatbestandsmäßige Begrenzung ist ebenso wenig erfolgt wie eine klare Beschreibung des Kontrollgebietes durch geographische Kartierung.45 Laut Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung46 sollte mit der Norm eine Reaktion auf „durch Grenznähe definierte örtliche Sondersituationen“ erfolgen, „die den Gesetzgeber ohne zusätzliche tatbestandsmäßige Konkretisierung ermächtigen, diese Kontrollbefugnis der Landespolizei zur Verfügung zu stellen.“ Allerdings dürfte das Fachministerium an dieser offenen Formulierung wohl selbst Zweifel gehabt haben, denn im Argumentationspapier des Innenministers zur Novellierung des Polizeirechts in Schleswig-Holstein und zur Innenpolitik vom 20.2.2007 heißt es:47„Anlasslose, also bar jeder Erkenntnislage stichprobenweise oder flächendeckend durchgeführte Kontrollen binden unnütz polizeiliche Ressourcen, ohne dass sie etwas bringen.“ Unter Berücksichtigung der spezifischen Rechtsprechung48 zu anlass- und verdachtsunabhängigen Kontrollen sind willkürliche Kontrollmaßnahmen auch im Grenzgebiet abzulehnen. Die Polizei hat in jedem Einzelfall „den Kontrollen entsprechende Lageerkenntnisse und einschlägige Erfahrungen zugrunde zu legen, auch ohne dass das [...] noch einer gesonderten Erwähnung im Gesetzestext bedürfe“.49 Ob diese geforderten „tatsächlichen Anhaltspunkte“50 als handlungsbegrenzende Tatbestandsmerkmale in den gesetzlichen Wortlaut der Bestimmung hineinzulesen oder aber aus dem verfassungsrechtlichen Übermaßverbot abzuleiten sind, mag dahingestellt sein. Fragen einer ausreichenden Normenklarheit bleiben in jedem Fall bestehen. Eindeutiger ist eine ausdrückliche legislatorische Ausgestaltung als lagebildabhängige Kontrolle. Insofern ist die Streichung der Rechtsnorm schlüssig und führt zu keinen Nachteilen für eine effektive vorbeugende Kriminalitätsbekämpfung. Liegen die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen vor, können auch im bisherigen Schleierfahndungsgebiet lagebildabhängige Kontrollen durchgeführt werden und die Argumentation mit einer örtlichen Sondersituation erübrigt sich.51

5.6 Einschränkende Regelung der lagebildabhängigen Kontrolle52

Die ebenfalls seit 2007 bestehende lagebildabhängige Kontrolle gemäß § 180 Abs. 3 Nr. 1 LVwG SH (alt)53 ist durch die Gesetzesänderung restriktiver gefasst worden. Dies gilt zunächst für die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen, die nunmehr Tatsachen erfordern, die „auf einen Kriminalitätsschwerpunkt hindeuten“. Außerdem muss „anzunehmen“ sein, „dass eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vorliegt.“ Allerdings bleibt weiterhin unklar, ob den dokumentierten polizeilichen Lageerkenntnissen per se Tatsachenqualität zuerkannt werden soll. Dies dürfte indes nicht akzeptabel sein, da das Erfordernis von Tatsachen vorliegende Lageerkenntnisse deutlich übersteigt.54 So hat das OVG Hamburg55 überzeugend festgestellt, dass mit konkreten Lageerkenntnissen keine relevanten Eingriffsbeschränkungen formuliert werden. „Lageerkenntnisse sind nicht mit Tatsachen gleichzusetzen.“ Während der neu implementierte Terminus „Kriminalitätsschwerpunkt“ aufgrund vorliegender Messinstrumente56 hinreichend bestimmt sein dürfte, bleibt der eingefügte Gefahrenbegriff ebenfalls auslegungsbedürftig. Zunächst ist eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit lediglich „anzunehmen“ und braucht dementsprechend noch nicht tatsächlich vorzuliegen. Die gewählte Schwelle lässt es vielmehr ausreichend erscheinen, dass nur ein Verdacht besteht und die Ausgangslage noch nicht gewiss ist.57 Außerdem ist der Tatbestand nicht mit einer zeitlichen Komponente versehen worden, so dass auch künftig Maßnahmen im Vorfeld konkreter Gefahren möglich sein dürften.58 Die Konkretisierung der Befristung und die Bindung jeder Verlängerung an eine richterliche Entscheidung werden der „Streubreite“ der Kontrollmaßnahme gerecht.59 Nach alter Fassung konnte die Polizei aus eigener Kompetenz lagebildabhängige Kontrollen bis zu maximal 84 Tagen selbst anordnen.60 Die grundsätzliche Verpflichtung zur vorherigen Bekanntmachung61 dient schließlich der Transparenz des hoheitlichen Eingriffshandelns und kann eine zusätzliche Präventivwirkung erzielen. Aus polizeitaktischer Sicht ist lediglich die begrenzte Rechtsfolgenseite der Norm zu kritisieren, die zum Teil deutlich hinter korrespondierenden Bestimmungen anderer Länder zurückbleibt.62 Insofern wird in der polizeilichen Praxis häufig auf die Identitätskontrolle an gefährlichen Orten gemäß § 181 Abs. 1 Nr. 1 LVwG SH ausgewichen, die ebenfalls auf einer sog. „Ortshaftung“ basiert und ein deutlich breiteres Maßnahmenspektrum eröffnet.63

6 Zum Abschluss

Die restriktive Neufassung der hoheitlichen Kontrollbefugnisse im allgemeinen Polizeirecht des Landes Schleswig-Holstein beruht auf einer sicherheitspolitischen Entscheidung und ist im Ergebnis auch unter Berücksichtigung der aktuellen Sicherheitslage gut zu vertreten.64 Im parlamentarischen Verfahren wurde allerdings auch wiederholt die Effektivität der in Rede stehenden Kontrollinstrumente in Zweifel gezogen,65 ohne dass bisher eine umfassende und wissenschaftlichen Standards entsprechende Evaluation vorgenommen worden ist. Auf der Grundlage des Koalitionsvertrages für die 17. Legislaturperiode wurde durch die Landespolizei über den Zeitraum vom 15.1.2011 bis zum 14.1.2012 zwar eine interne Praxiserhebung durchgeführt66, daraus kann allerdings nur ein erstes Mengengerüst über registrierte Anwendungsfälle abgeleitet werden.67 Wünschenswert wäre es hingegen, das Rechtsinstitut der Normevaluation durch Hochschulen oder unabhängige Forschungsstellen zum Regelfall zu erheben. Allein in diesem Fall könnten konkrete Aussagen zur Wirksamkeit hoheitlicher Eingriffsermächtigungen erfolgen und eine unnütze Aufschichtung weitgehend überflüssiger Normen vermieden werden. Hinweise auf eine erforderliche Bilanzierung sind in der parlamentarischen Debatte mehrfach gegeben worden.68 Nun gilt es, diese aufzugreifen und umzusetzen. Nur auf dieser Grundlage wird künftig eine überzeugende sicherheitspolitische Diskussion zu führen sein.