Mafia als Staatsmacht?

– Russische Perspektiven –

Von Dr. Wolfgang Hetzer, Ministerialrat, Wien

Vorbemerkungen

Es gibt bislang nur wenige neuere seriöse Studien, denen es gelingt, das Ausmaß und die Bedeutung illegaler Kapitalbewegungen aus Russland seit 1994, dem Jahr, in dem zuerst halbwegs aussagekräftige Zahlungsbilanzen für dieses Land verfügbar waren, zuverlässig und halbwegs realistisch zu bemessen und zu bewerten.1 Das hängt auch mit unterschiedlichen methodischen Vorannahmen und Kriterien zusammen. Ökonomen haben bislang Kapitalzufuhr und Kapitalausfuhr im Nettobetrag ermittelt, unabhängig davon, ob es sich um legale oder illegale Kapitalbewegungen handelte. Damit sind methodische und logische Schwächen verbunden. Eine Netto-Bilanzposition mag sinnvoll erscheinen, wenn es um legale Kapitalbewegungen im Rahmen ausländischer Direktinvestitionen oder erkannter bzw. berichteter Kapitalflucht geht. Bei illegalen Kapitalbewegungen macht eine Nettobestimmung dagegen wenig Sinn, weil der Kapitalfluss auch in beiden Richtungen illegal ist. Die Bestimmung eines Nettobetrages entspräche einem „Netto – Verbrechen“, weniger einem Netto-Nutzen oder dem Kostenbetrag für die Wirtschaft.

Vor diesem Hintergrund haben Wirtschafts- und Finanzwissenschaftler Anfang 2013 versucht, in ihren Schätzungen zwischen den Nettobeträgen legaler Kapitalbewegungen, den illegalen Bruttoausfuhrbeträgen und der allgemeinen Kapitalflucht aus Russland zu unterscheiden. Sie haben auch das Konzept der Totalerfassung illegaler Kapitalbewegungen entwickelt (Illegale Einfuhren plus illegale Ausfuhren), um die Verbindungen zu untersuchen, die zwischen dem Gesamtvolumen und den Aktivitäten der Untergrundökonomie in Russland bestehen.2 Nach ihren Erhebungen ist im Zeitraum zwischen 1994 – 2011 aus Russland legales und illegales Kapital im Gegenwert von insgesamt 782,5 Milliarden Dollar abgeflossen. Das entspricht einem jährlichen Durchschnittswert von 43,5 Milliarden Dollar. Diese Zahlen schließen Abflüsse auf Grund absichtlich fehlerhafter Handelsrechnungen ein.
Die kumulativen illegalen Kapitalzuflüsse durch Überfakturierungen im Exportgeschäft (vielleicht auch zur betrügerischen Erlangung von Ausfuhrerstattungen) beliefen sich im genannten Zeitraum auf 145,8 Milliarden Dollar, während der Kapitalzufluss durch Unterfakturierung im Importgeschäft (möglicherweise angetrieben durch die Absicht zur Vermeidung von Zollzahlungen) die Höhe von 397,1 Milliarden Dollar erreichte. Die Verfasser der zitierten Studie empfehlen den russischen Behörden daher dringend, solche illegalen Praktiken zu untersuchen, die die Fiskalpolitik der Regierung durch Einnahmeverluste und wachsende Ausgaben unterminieren. Sie fanden heraus, dass Regierungs- bzw. Verwaltungshandeln („Governance“) der wichtigste Faktor bei der Entwicklung illegaler Kapitalbewegungen und der Untergrundökonomie ist.
Diese „Wirtschaftsordnung“ ist in ihren verschiedenen Ausprägungen sehr wichtig für die Erklärung illegaler Kapitalbewegungen. Sie wird durch illegale Kapitalbewegungen „im Brutto“ getrieben und treibt diese selbst auch an. Anders als bei legalen Kapitalflüssen schädigen illegale Kapitalflüsse in beide Richtungen die gesamte Wirtschaft. Deshalb stellt sich die Frage des „Nettobetrages“ zwischen illegalen Kapitalzuflüssen und illegalen Kapitalabflüssen nicht. Deren schädliche Gesamtwirkung ist nach Meinung der Autoren in der Gesamtsumme aus Zuflüssen plus Abflüssen messbar. Nach ihren Erkenntnissen erhöht makroökonomische Instabilität den Abfluss illegalen Kapitals. Deshalb besteht das Erfordernis, die Preis- und Wechselkursstabilität aufrechtzuerhalten und Steuerstrukturen zu schaffen, die nicht (zu) belastend sind und zur Flucht animieren.
„Governance“ sei in Russland insgesamt deutlich schwächer geworden. Verbesserungsbedürftig erscheinen insbesondere die „Herrschaft des Gesetzes“ und die Kontrolle der Korruption. Die endemische Falschfakturierung im Handel gilt als ernsthaftes Symptom für die Schwächen der russischen Zollverwaltung, die umfassend reformbedürftig sei. Die dort vorhandenen Defizite behindern auch die Anstrengungen zur Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung. Die administrativen Mängel gefährden letztlich die nationale Sicherheit. Die massiven illegalen Kapitalabflüsse aus Russland und ihre starke Wirkung auf die Untergrundökonomie spiegeln in den Augen von Kar und Freitas jedenfalls das umfassende Versagen der Regierungs- und Verwaltungsstrukturen in diesem Land.

Wurzeln neuer Kriminalität

Der Zusammenbruch der Sowjetunion hat nicht nur die politische Landschaft Russlands verändert.3 Er war auch die Geburtsstunde einer neuen und wachsenden Art von Kriminalität.4 Es sind zunächst neue – auch gewalttätige – Netzwerke entstanden, die aber inzwischen auch die Techniken des internationalen Kapitaltransfers nicht zuletzt deshalb erlernt haben, weil es ihnen zuerst vor allem die östlichen Mitgliedstaaten der EU ermöglicht haben, ihre Finanzkanäle zu nutzen, um den Gewinn aus kriminellen Handlungen aller Art zu transferieren und grenzüberschreitend zu investieren.
Es kann vorerst dahin gestellt bleiben, ob es eine Folge institutioneller Unfähigkeit oder struktureller Korruption ist, dass gegen diese Entwicklung bis heute keine umfassend wirksamen Gegenmaßnahmen ergriffen wurden. Im Gegenteil: Heutzutage sind auch und vor allem Banken in den EU-Mitgliedsländern und anderen westlichen Staaten damit beschäftigt, die aus der Sicht der kriminellen Akteure höchst wichtige Geldwäsche zu betreiben. Die Einführung eines risikobasierten Ansatzes in die Gesetzgebung zur Bekämpfung der Geldwäsche auf europäischer und nationaler Ebene hat daran aber kaum etwas verändert. Es liegen Beweise dafür vor, dass nach wie vor insbesondere osteuropäische Banken und selbstverständlich auch Finanzinstitute im Westen, aktiv an der Wäsche illegal erlangter Gelder aus Russland beteiligt sind. Die baltischen Staaten sind allerdings häufig der erste Anlaufpunkt für bemakeltes und gestohlenes Kapital aus Russland und der Ukraine. Ein ganz besonderes Netzwerk („Vanagels Connection“) hat es geschafft, etliche baltische Banken zu instrumentalisieren, um die Herkunft von vielen Hunderten Millionen Euros zu verschleiern. Soweit Regierungen in den östlichen Mitgliedstaaten der EU überhaupt Gegenmaßnahmen ergriffen haben, blieben sie häufig lethargisch und zumeist erfolglos. Die russische organisierte Kriminalität (ROK) wird deshalb nicht nur weiter ein Problem für ganz Europa bleiben.5 Es wird sich verschärfen. Ihre Macht wird weiter anwachsen, wenn es nicht gelingt, die Finanzkanäle trockenzulegen. Das ist aber nur dann zu schaffen, wenn die EU eine aktivere Rolle übernimmt, um in ihren Mitgliedsländern nicht nur dafür zu sorgen, dass die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zur Geldwäschebekämpfung umgesetzt werden, sondern dass die entsprechenden Gesetze auch tatsächlich durchgesetzt werden.
Die EU wird allen Regierungen und Banken noch besser klarmachen müssen, dass andernfalls langfristig das Risiko zu groß ist, in die Aktivitäten der ROK verstrickt zu werden. Es ist höchst Zeit. Die Bedrohung durch die ROK an den Türschwellen der EU existiert immerhin schon seit weit mehr als 20 Jahren. Die Erträge russischer Kriminalität und insbesondere der Korruption sind an den Küsten der europäischen Finanzwelt platziert worden und gefährden nicht nur die finanzielle Stabilität der Gemeinschaft, sondern erhöhen auch Niveau und Intensität der sich daraus ergebenden Folgekriminalität. Dabei ist noch nicht einmal die wachsende russische Kriminalität das entscheidende Problem, sondern der Umstand, dass die Bemühungen zur Eindämmung dieser Entwicklung weitgehend erfolglos geblieben sind. Das hat unterschiedliche Gründe: Die transnationalen Mechanismen der Geldwäsche, um die es hier geht, zeichnen sich gerade in Russland dadurch aus, dass es dort innige Verbindungen zwischen führenden Politikern und dem organisierten Verbrechen gibt. Die EU sieht sich einer einzigartigen Bedrohung ausgesetzt: Eine kriminelle Kraft, die sich der Gunst einer nationalen Regierung erfreut.
Ein besonders beeindruckendes Beispiel ist ein Steuerbetrugskomplott aus dem Jahre 2007, in dessen Verlauf Hunderte Millionen Dollar aus Russland gewaschen wurden („Magnitsky/Hermitage Capital“). Der Fall zeigt die fest geschmiedeten Verbindungen zwischen Beamten der Steuerbehörden, Polizisten und der Unterwelt. Verdeckungmaßnahmen und mangelnde Initiative der Regierung deuten auf politische Einflussnahme hin. Er bietet darüber hinaus nahezu grotesk wirkende Einzelaspekte,6 wirft ernste Fragen nach der Beteiligung von Banken auf und begründet Besorgnisse wegen des Unwillens von Regierungen, die Bestimmungen der EU-Geldwäscherichtlinien umzusetzen und zu beachten.
Politische Lösungen erfordern eine klare Hierarchie der Verantwortlichkeiten. Ganz oben müsste die EU stehen. Dort wurde aber nichts getan, um die effektive Durchsetzung der Geldwäschebestimmungen, etwa durch eine EU-weit tätige Behörde, die die Arbeit der nationalen Financial Intelligence Units (FIU) direkt beobachtet, zu gewährleisten. Das liegt im Verantwortungsbereich der Mitgliedstaaten. Es wäre aber im besten Interesse der EU, wenn sie die Regierungen der Mitgliedstaaten veranlassen würde, Druck auf die „Financial Institutions (FI)“, (das sind nicht nur Banken!), in der jeweiligen Jurisdiktion auszuüben. Änderungen des gegenwärtigen regulativen Systems in der EU sind notwendig, damit alle nationalen Regierungen die einschlägigen Richtlinien angemessen umsetzen. Es bleibt abzuwarten, wie die Umsetzung der anstehenden 4. EU-Geldwäscherichtlinie erfolgt und ob sie die nötige Wirkung hat.
Alleine die Verabschiedung von Gesetzen genügt jedoch nicht. Die Gesetzgeber sind angehalten, Beweise dafür vorzulegen, dass sie auch für deren Einhaltung sorgen. Das ist nicht allen Regierungen zuzutrauen. Die EU selbst sollte eine entsprechende Verantwortung übernehmen. Erforderlich wäre eine koordinierte Aktion, an der sich verschiedene Gruppen beteiligen. Dazu gehören natürlich die Finanzinstitutionen, die nationalen Regierungen und die EU selbst.